以績效管理推進鄉鎮政府管理創新

[論文關鍵詞]鄉鎮政府　　績效　　管理
　　[論文摘要]我國鄉鎮政府目前存在機構臃腫、供養人員龐雜，職能不清、財政危機嚴重，人民滿意度下降等問題，與人民的矛盾日益突出。政府績效管理以其自身的科學性和高效性，為解決我國鄉鎮政府的種種問題帶來了希望。通過強化績效意識，運用績效評估指標，加強績效規范和評估結果的運用來解決鄉鎮政府目前存在的問題，把我國鄉鎮政府努力建設成為效能型、有限型、廉潔型、服務型政府。
    鄉鎮是國家設置的一種地方行政建制，鄉鎮政府則是按地方行政建制設置的地方行政組織。作為我國政權組織體系末梢的鄉鎮政府，直接面對億萬農民，其管理具有直接性、復雜性和特殊性。黨的十七大提出“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”，這不僅為我國鄉鎮的建設發展指明了方向，更對我國鄉鎮政府的管理提出了新要求。因此，在我國鄉鎮政府推行績效管理，其管理的科學性和效果的優質性為我國鄉鎮高質高效管理提供了保障。
　　一、我國鄉鎮政府管理現狀
    我國的鄉級政權體系早在建國初期就已經建立，國家為了能夠最優化農村資源，成立了政社合一的人民公社，維護農村的穩定，是我國在農村的基層政權。隨后，國家決定改革人民公社體制，恢復鄉鎮建制，建立了農業經營管理體制。我國的鄉鎮政權在成立之初就問題連連，鄉鎮政府的管理也舉步維艱，內部組織管理和外部治理都充滿挑戰。
    1、鄉鎮政府機構臃腫龐雜，供養人員過多
    “麻雀雖小，五臟俱全”是我國現行鄉鎮政府機構設置的最佳表述。在舊的計劃經濟體制的影響下，不管地域多大，人口多少，都片面追求和上級政府機構設置的對口，設置全套的機構組織，導致機構臃腫，人浮于事。有關統計顯示，我國目前共有鄉鎮政府4萬多個，總財政供養人員有1280萬人，平均每個鄉鎮接近300人，按照中央和鄉鎮結構改革的要求，要精簡近100人。機構臃腫，人員龐雜導致財政支出增長超負荷，財務債務責任不明，終將影響管理工作的開展。
    2、鄉鎮政府職能不清，缺位錯位現象嚴重
    “上面千條線，下面一根針”形象的概括了鄉鎮政府作為國家行政體系末端的職能復雜性。鄉鎮政府的職能主要有三方面:傳達上級政府的政策法規，執行上級指令和本級人大決議;推進本鄉鎮的科教文衛體等公共事業發展;為鄉鎮居民提供優質的公共服務。但許多鄉鎮政府職能不明，做了許多不該做的事，承擔了過多的部門職能，使得鄉鎮政府行政效率低下，服務缺位和職能錯位現象嚴重。
    3、鄉鎮政府財政危機嚴重，缺乏有效的財務監督
財政危機是鄉鎮政府最棘手的問題。供養人員過多，對財務支出缺乏有效監督已使許多鄉鎮政府債臺高筑。本來為鄉鎮居民提供公共產品和服務是鄉鎮政府最基本的職能，但事實上大部分鄉鎮政府的財政已經成為一種“吃飯”財政，更有人不敷出的鄉鎮政府財政淪為“討飯”財政。財政危機讓走投無路的鄉鎮政府只有巧立稅目，搜刮民脂民膏來彌補財政上的不足，引起了廣大鄉鎮居民的不滿。

    4、鄉鎮政府公共服務能力欠缺，人民滿意度下降，與人民矛盾日益突出
    公共服務能力的大小是衡量一個政府效率高低的重要標志。然而嚴重的財政負擔，農民交上來的錢基本上花在了供養人員的身上，鄉鎮在經濟發展和社會文化建設方面的資金嚴重不足，農民迫切希望政府能改善鄉鎮生活環境和公共基礎設施，可總是事與愿違，錢花了卻看不到效果，民眾的不滿導致干群關系緊張，并將出現的問題歸結為鄉鎮干部的腐敗無能，嚴重影響政府工作人員的形象，信任危機空前，政府與人民之間的矛盾日益突出，嚴重影響了基層政權的穩定。
　　二、鄉鎮政府推行績效管理的必要性
    對績效管理最簡單的解釋就是最小的投人獲得最大產出的過程，并在此過程中，尋求經濟、效率和效益。政府績效管理是順應時代變化的要求，基于政府職能轉變以及解決財政危機的實踐中發展起來的。它以公共選擇和新制度經濟學作為理論支撐，以服務、社會、公眾、市場作為基本的價值取向，不僅僅是管理主體和范圍的擴大，更是公共生產力提高的彰顯，是我國正在進行的效能建設的診釋。鄉鎮政府地位和職能的特殊性以及目前所暴露出的行政成本高、行政效率低等問題，都表明績效管理是提高政府效能的必然選擇。
    1、有利于鄉鎮政府機構改革
    當前各鄉鎮政府在機構改革方面雖然都進行了有益的嘗試和探索，但始終都沒能走出精簡一膨脹一再精簡一再膨脹的怪圈。出現問題的原因就在于改革不到位，沒有與改革相匹配的制度來保證改革的完成。在新的時代背景下提出政府績效管理，成為一劑良藥，給鄉鎮機構改革帶來了新的希望。績效管理不僅強調鄉鎮機構改革所要達到的目標，同時注重改革過程中的檢查和控制，利用有效的工具和手段來衡量機構改革的效果，這樣一種規范與機制相統一的控制，為鄉鎮機構改革提供了保障與支持。
    2、有利于鄉鎮政府職能轉變
    根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定鄉鎮一級政府的7條職責權限中，主要體現的是“執行、保護、保障”職能，各級鄉鎮政府都在向有限型和服務型政府轉變。鄉鎮政府引人績效管理，以政府該做什么、如何做作為立足點，以提供公共服務作為職責使命，以提高績效作為目的指向，理順政府與社會的關系，政府的職能止步于社會起作用的領域。鄉鎮政府集中精力做好“執行、保護、保障”工作，實現全能政府向有限政府的轉變.職能缺位向補位的靠攏，錯位向本位的回歸。.
3、有利于建立合理科學的鄉鎮績效財政體制
    實行稅費改革以后，鄉鎮政府的財政來源受阻，使得人不敷出的財務狀況更是雪上加霜。鄉鎮政府引人績效管理，在公共預算和公共理財觀的指導下，運用績效預算方法和目標管理手段，對鄉鎮政府的財政進行源頭控制，并建立起一套完整的績效預算、績效評估、績效審計的鄉鎮績效財政體制，公開財政支出項目，透明鄉鎮政府財政，接受群眾的監督，讓人民清楚了解國家的資金和自己的積蓄何去何從，以此來解決鄉鎮政府的財政危機和信任危機。
    4、有利于提供高效的公共服務，改善鄉鎮政府和居民的關系
    為鄉鎮居民提供公共服務和公共產品是鄉鎮政府的基本職能。但目前鄉鎮生活水平低，公共基礎設施不完善，科教文衛等公共事業均遠遠落后于城市地區，居民寄希望于黨和政府帶領他們過上幸福生活。鄉鎮政府績效管理則將滿足農民需要置于首位，并將政府與農民的關系由管理與被管理轉變為公共服務的提供者與消費者的關系，由不平等關系轉變為平等合作的關系，并由政府控制農民轉變為農民監督政府，這樣也就必然極大地增強政府的效能，提升鄉鎮干部形象，改善鄉鎮政府和居民的關系。

　　三、以績效管理推進鄉鎮政府管理創新的路徑
    鄉鎮政府是國家權力在鄉鎮的觸角，其能否高效運轉直接關系到國家的穩定與安寧。將績效管理運用到鄉鎮政府，幫助鄉鎮政府進行改革機構，轉變職能，解決財政危機，提高公共服務能力，用績效管理推進鄉鎮政府的管理創新，對提高鄉鎮政府的行政能力，建設效能型、有限型、廉潔型、服務型鄉鎮政府具有重要意義。
    1、強化績效管理意識，推進鄉鎮政府機構改革，建設效能型鄉鎮政府
    鄉鎮政府機構改革是一個系統工程，機構改革以后人員如何分流、撤銷部門的職能如何合并、新增部門職能如何落實成為鄉鎮政府機構改革難以徹底的問題所在。過去的鄉鎮政府機構臃腫，人員龐雜，機構改革是一場效率大仗，觸及了許多人的切身利益，他們抵觸機構改革。因此，強化績效管理的意識，加大對績效管理的宣傳力度，使績效管理的理念深入人心，使人深刻了解到政府績效管理在節約行政成本、提高行政效率方面的重要作用。諸如機構改革后的人員分流問題，可根據績效綜合考評結果決定人員是提前離崗、提前退休還是分派到村里或其他部門;對新增部門的職能也可以根據績效評估指標來界定。這樣，鄉鎮政府改革就能順利進行而不再會有后顧之憂，使鄉鎮政府向效能型政府轉變。
    2、運用績效評估指標，推動鄉鎮政府職能轉變，建設有限型鄉鎮政府
    鄉鎮政府績效是履行自身職能的表現，而績效評估的指標需要根據鄉鎮政府的職能來設定。我們首先應該界定鄉鎮政府的職能是什么。在行政體制改革以前，鄉鎮政府承擔了所有的經濟、政治和社會職能，行政行為雜亂又無效率。運用績效評估的指標來推動鄉鎮政府職能的轉變，具體來說，就是把社會管理與公共服務作為績效評估的主要能容，并以此為依據來設定評估指標，加強各評估指標之間的系統性和協調性，因地制宜，根據不同鄉鎮地域之間的實際情況，建立多元化的績效評估指標體系，這樣，運用科學的績效評估指標進行有效地績效管理規范鄉鎮政府的行政行為，推動鄉鎮政府的職能轉變，使鄉鎮政府履行正確的行政職能，努力向有限型政府轉變。
    3、加強績效管理規范，建立鄉鎮政府績效財政體系，建設廉潔型鄉鎮政府
    我國大多數鄉鎮政府的財政系統都是不規范的系統，公款私用，亂立稅目的現象十分嚴重，債臺高筑，財政壓力大使得社會公共事業無法順利進行。這是因為沒有相關的法律對鄉鎮政府的財政進行有效的監督，也沒有一套完整統一的財政運行規范。雖然鄉鎮政府結合當地的實際情況對提高鄉鎮政府財政績效進行了有意的探索和嘗試，但取得的效果并不明顯。加強績效管理的規范，就是從法律上明確績效管理的地位和作用，并通過立法明確績效管理的程序，建立鄉鎮政府的績效財政體系，包括績效預算、績效支出、績效審計，把鄉鎮政府的財政體系規范化、程序化、透明化，有效解決鄉鎮政府的財政危機，提高鄉鎮政府的財政效率，努力把鄉鎮政府建設成為廉潔型的政府。
    4、加強績效評估結果運用，提高鄉鎮政府公共服務能力，建設服務型鄉鎮政府
    績效評估不是目的，將績效評估的結果作為改進工作的依據才是最終的歸宿。鄉鎮政府運用績效評估的方法獲得評估結果，反映出的不足和問題就是鄉鎮政府努力的方向。充分利用績效評估的結果，就要求鄉鎮政府要完善信息反饋機制，將評估結果及時反饋到相關部門和個人，并與個人晉升和獎懲機制相結合，客觀公正的反映出公共服務的質量，并將此作為鄉鎮政府績效評估的重要依據，與獎懲機制、選人遷任相結合，讓鄉鎮政府無空可鉆，提高服務質量，強化為人民服務的意識，努力把鄉鎮政府建設成為服務型政府。