公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問(wèn)題研究報(bào)告

「標(biāo)題注釋」為了實(shí)際了解當(dāng)前公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村情況，客觀地研究公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策，財(cái)政部農(nóng)業(yè)司于2003年7月初派出4個(gè)調(diào)查組赴浙江、陜西、四川、河南進(jìn)行調(diào)研。

　　本項(xiàng)研究的一些具體例證即來(lái)自4個(gè)調(diào)查組的調(diào)查報(bào)告。課題組成員：諸利明、余蔚平、盧貴敏、張巖松、吳振鵬、文秋良、魏維、劉克勇、呂書(shū)奇、韓玉、吳孔凡、林澤昌、丁麗麗

　　「內(nèi)容提要」本報(bào)告首先探討了農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合4省典型縣的實(shí)際調(diào)查情況，描述了當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，探討了在轉(zhuǎn)型期公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的幾個(gè)基本問(wèn)題，進(jìn)而提出了一些可供選擇的公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的建議。

　　「關(guān)鍵詞」公共財(cái)政/農(nóng)村公共產(chǎn)品/財(cái)政支出/研究

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，但社會(huì)資源要素和財(cái)政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，“三農(nóng)”問(wèn)題成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題。因此，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略，而且對(duì)于實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的初步界定

　　公共產(chǎn)品相對(duì)私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，無(wú)法完全或不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，無(wú)法由私人提供。就農(nóng)村居民的國(guó)民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民無(wú)差別的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而，由于農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入低積累的弱勢(shì)群體。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍界定相對(duì)城市來(lái)講要寬一些。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，由政府公共財(cái)政覆蓋的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要包括兩類(lèi)。一類(lèi)是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府、村組織的行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施（鄉(xiāng)村道路、清潔飲水）、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)檢測(cè)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)）、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步（基礎(chǔ)研究、重大技術(shù)成果的中試和推廣示范）、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)等。另一類(lèi)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村科技文化等。

　　二、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村現(xiàn)狀

　　從目前財(cái)政支出的范圍看，公共財(cái)政基本涉及了農(nóng)村所有公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，但投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉(xiāng)差距較大；區(qū)域差異明顯，東部地區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)狀況有所改善，中西部地區(qū)相對(duì)落后，公共財(cái)政覆蓋范圍狹窄，問(wèn)題比較集中，矛盾比較尖銳。

　　（一）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

　　中西部地區(qū)鄉(xiāng)村道路條件較差。近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)鄉(xiāng)村道路的投入，1999—2002年，國(guó)家累計(jì)投入鄉(xiāng)村道路資金315億元（注：有關(guān)鄉(xiāng)村道路的資料來(lái)自財(cái)政部經(jīng)建司的《情況反映》），除此以外，每年財(cái)政扶貧資金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè)，在一定程度上緩解了中西部地區(qū)農(nóng)村行路難的問(wèn)題，但沒(méi)有從根本上改變農(nóng)村道路交通落后的狀況。目前全國(guó)有261個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬(wàn)個(gè)村不通公路；在全國(guó)104.3萬(wàn)公里的砂石路面、土路面及無(wú)路面里程中，農(nóng)村公路就有92.3萬(wàn)公里，占88.5％；還有未納入統(tǒng)計(jì)的村與村之間的簡(jiǎn)易公路約120萬(wàn)公里。很多地方農(nóng)村公路晴通雨阻，抗災(zāi)能力低，路況差。實(shí)地調(diào)研的中西部三個(gè)縣中，河南省西平縣尚有29個(gè)村未通公路，已通的公路路況較差，通村公路硬化率不到30％；陜西省大荔縣有93個(gè)村未通公路；四川省三臺(tái)縣目前公路未通村408個(gè)。

　　部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無(wú)法保障。2000年初，我國(guó)有5020萬(wàn)農(nóng)村人口飲水困難。其中，2423萬(wàn)人是“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”遺留下來(lái)的，預(yù)計(jì)2003年年底解決。其余2597萬(wàn)人是近年來(lái)由于氣候干旱、水源變化等原因新增的飲水困難人口，這些人口主要分布在中西部地區(qū)。實(shí)地調(diào)研的四個(gè)縣中，除浙江省上虞市95％以上的農(nóng)民能夠用上清潔的自來(lái)水外，中西部地區(qū)三個(gè)縣不僅存在人畜飲水困難問(wèn)題，西平縣有32個(gè)村沒(méi)有解決人畜飲水問(wèn)題，涉及2萬(wàn)多人；大荔縣未解決人畜飲水的村220個(gè)，涉及人口33萬(wàn)人，大牲畜7.5萬(wàn)頭；三臺(tái)縣目前有102個(gè)村6萬(wàn)多人飲水困難，有4個(gè)嚴(yán)重缺水村和16個(gè)旱山村。除了一部分人飲水困難外，目前中西部地區(qū)很多農(nóng)村飲水達(dá)不到清潔飲用標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力較弱。建國(guó)以來(lái)，通過(guò)自力更生為主、國(guó)家支持為輔，全國(guó)共修建5600多個(gè)大中型灌區(qū)、5萬(wàn)多處大中型泵站、2000萬(wàn)處小型農(nóng)村水利工程。20世紀(jì)80年代以后，由于農(nóng)田水利建設(shè)投資由地方財(cái)政承擔(dān)，投入逐年減少，加上水毀、工程年久失修，灌排能力下降，導(dǎo)致全國(guó)每年減少灌溉面積700多萬(wàn)畝。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)田水利投資嚴(yán)重不足的問(wèn)題更加突出，目前我國(guó)有2/3耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產(chǎn)田占了2億多畝。四川省三臺(tái)縣2/3以上的灌溉面積灌溉方法落后，水資源平均利用率不到40％；河南省西平縣自流灌渠基本報(bào)廢，機(jī)電灌溉站無(wú)法利用，天旱時(shí)能及時(shí)灌溉的土地僅占總耕地面積的27.9％。

　　（二）農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面（注：全國(guó)資料來(lái)自財(cái)政部社保司“關(guān)于農(nóng)村公共衛(wèi)生問(wèn)題”課題報(bào)告）

　　無(wú)論是在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)醫(yī)療和衛(wèi)生存在著巨大差距。全國(guó)而言，在健康水平方面，農(nóng)村嬰兒死亡率是城鎮(zhèn)的4倍左右，孕婦死亡率是城鎮(zhèn)的2.4倍，農(nóng)村人均期望壽命比城市低6歲，農(nóng)村中一些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲(chóng)病等發(fā)病率出現(xiàn)反彈甚至死灰復(fù)燃。在政府投入方面，1991—2000年間，政府投入農(nóng)村衛(wèi)生的支出690億元，占衛(wèi)生總預(yù)算支出的15.9％，農(nóng)村衛(wèi)生投入10年僅增長(zhǎng)48.5％。2000年政府衛(wèi)生預(yù)算投入比1991年增加的部分只有12.4％用于農(nóng)村。即使在東部地區(qū)的浙江省上虞市，2002年財(cái)政預(yù)算中用于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的人均投入比例也在9：1.農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生嚴(yán)重落后具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村醫(yī)療條件差，服務(wù)能力低。農(nóng)民就醫(yī)主要是村級(jí)診療室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣級(jí)醫(yī)院。相比較而言，縣級(jí)醫(yī)院無(wú)論在投入或設(shè)備條件方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于村級(jí)診療室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。村級(jí)診療室的醫(yī)療器材僅限于體溫計(jì)、血壓計(jì)等，從業(yè)人員中9.2％是小學(xué)畢業(yè)，67.8％是普通初中畢業(yè)，僅能診治一般小病。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施條件差，設(shè)備陳舊，中西部地區(qū)大部分為20世紀(jì)60、70年代配備的設(shè)備；衛(wèi)技人員中，本科學(xué)歷以上的占1.4％，大專(zhuān)學(xué)歷占9％。二是農(nóng)村醫(yī)療收費(fèi)相對(duì)較高，大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療步履維艱。1991—2000年農(nóng)民每人次平均門(mén)診費(fèi)用和住院費(fèi)用分別由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分別增長(zhǎng)了6.2倍和5.1倍，而同期農(nóng)民人均收入年均增長(zhǎng)7.7％。農(nóng)民輕易不敢上醫(yī)院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，極有可能陷于貧困。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，四川省三臺(tái)縣盧溪鎮(zhèn)農(nóng)民看病支出占家庭消費(fèi)支出的5.31％，古井鎮(zhèn)為8.14％，魯班鎮(zhèn)為10.91％，我們走訪的四川省三臺(tái)縣幾戶特困戶，大多因病所致，大病已經(jīng)成為農(nóng)民致貧的主要因素。現(xiàn)在全國(guó)只有10％的村有合作醫(yī)療，而且主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)。我們實(shí)地調(diào)研的縣（市），只有浙江省上虞市開(kāi)始了試點(diǎn)。大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療由于報(bào)銷(xiāo)起點(diǎn)高，報(bào)銷(xiāo)比例低，對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力，地方財(cái)力有限，也無(wú)法堅(jiān)持這項(xiàng)制度。上虞市大病統(tǒng)籌以3000元為補(bǔ)償起點(diǎn)，分段分別給予20％—45％的補(bǔ)償，補(bǔ)償金額上限為2萬(wàn)元。1998年以來(lái)，上虞市先后有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療辦法，但目前只有蓋北鎮(zhèn)等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持下來(lái)。三是農(nóng)村基本保健和公共衛(wèi)生狀況堪憂。中西部地區(qū)很多地方由于機(jī)構(gòu)點(diǎn)少、經(jīng)費(fèi)不足，孕婦圍產(chǎn)保健、兒童接種疫苗等一些最基本的婦幼保健也得不到保證，實(shí)地調(diào)研的四個(gè)縣（市）只有浙江省上虞市的大部分農(nóng)村建有公共廁所和公共垃圾箱，并有專(zhuān)人處理（費(fèi)用由村集體負(fù)擔(dān)），其余中西部地區(qū)3個(gè)縣農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境很差。

　　（三）農(nóng)村教育方面

　　我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村教育體制是地方負(fù)責(zé)、以縣為主的體制，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民集資，中央和省市一級(jí)的教育經(jīng)費(fèi)主要用于高等教育和城市基礎(chǔ)教育，用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的比重很低。2001年，財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村教育支出738.69億元，其中，中央財(cái)政農(nóng)村教育支出97.32億元，僅占13.17％。盡管近年來(lái)特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來(lái)，中央和省市一級(jí)財(cái)政增加了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，但仍然只占很小的比重。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀：一是教師工資基本解決，硬件設(shè)施差距很大。我們調(diào)研的縣農(nóng)村中小學(xué)教師工資基本解決，適齡兒童入學(xué)率接近100％，但學(xué)校校舍、設(shè)備、操場(chǎng)等硬件設(shè)施普遍落后。陜西省大荔縣還有危、漏校舍面積3.6萬(wàn)平方米。2001年開(kāi)始實(shí)行“全國(guó)中小學(xué)危房改造工程”，到2002年底，中央資金支持的25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及新疆兵團(tuán)中小學(xué)危房改造資金總量達(dá)120億元，改造D 類(lèi)危房（最危險(xiǎn)的）面積3000萬(wàn)平方米，全國(guó)中小學(xué)危房比率由改造前的9.6％下降到7.6％。二是基礎(chǔ)教育費(fèi)用較高，農(nóng)民無(wú)法承受。根據(jù)對(duì)河南、陜西、四川的農(nóng)戶的直接問(wèn)卷調(diào)查，農(nóng)村子女上學(xué)費(fèi)用是目前農(nóng)戶家庭最大的開(kāi)支。陜西省大荔縣2002年平均農(nóng)民家庭支出為7869.07元，其中子女上學(xué)2714.07元，占35％。寶雞縣2002年農(nóng)民家庭平均支出為8219.63元，其中子女上學(xué)2334.67元，占28％。四川省三臺(tái)縣古井鎮(zhèn)接受問(wèn)卷調(diào)查的30戶農(nóng)民中，上學(xué)支出占農(nóng)民家庭消費(fèi)支出為33.47％，盧溪鎮(zhèn)為30.57％，魯班鎮(zhèn)為28.75％。有些孩子因?yàn)橹Ц恫黄饘W(xué)費(fèi)而中途退學(xué)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民說(shuō)“學(xué)校修漂亮了，上得起學(xué)的孩子卻少了”。三是師資水平低，教育質(zhì)量不高。目前由于工資、住房及其他條件原因，農(nóng)村中小學(xué)中一些素質(zhì)高、教學(xué)能力強(qiáng)的教師或流向城市，或離開(kāi)教學(xué)崗位，師資隊(duì)伍整體水平難以保證，升學(xué)率低，9年制義務(wù)教育的失學(xué)率相對(duì)較低，進(jìn)入高中階段失學(xué)率劇增，往往因考分低1分或幾分需要繳上萬(wàn)元而失學(xué)的現(xiàn)象比比皆是。同時(shí)，農(nóng)村就業(yè)技能培訓(xùn)主要由一些私人部門(mén)或機(jī)構(gòu)舉辦，只有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民才能參加，而大多數(shù)農(nóng)民因得不到有效的就業(yè)技能培訓(xùn)，外出打工或從事非農(nóng)就業(yè)時(shí)也只能干一些粗活、重活、臟活，非常不穩(wěn)定。

　　（四）農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題

　　盡管民政部正在研究對(duì)農(nóng)村特困戶的救助辦法，但目前農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度只是在一些地區(qū)起步。如北京、上海、浙江、山東等已經(jīng)初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，將農(nóng)村特困人口納入最低生活保障范圍，廣西2003年出臺(tái)了農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度。但上述地區(qū)農(nóng)村人口只占全國(guó)農(nóng)村人口16.56％，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面非常低。

　　（五）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步方面

　　目前，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步方面的支持已經(jīng)體現(xiàn)在各個(gè)科目的預(yù)算安排上，但投入總量不足，支出結(jié)構(gòu)不合理，有效性不強(qiáng)。既有缺位，也有越位。越位主要是財(cái)政供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位人員過(guò)多，用于農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的支出過(guò)多，一些本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或由私人部門(mén)提供的產(chǎn)品或服務(wù)也由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。而農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等投入在政府財(cái)政支出中所占比重很低。

　　（六）農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)方面

　　縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)債現(xiàn)象嚴(yán)重。實(shí)地調(diào)查的中西部地區(qū)3個(gè)縣，縣、鄉(xiāng)、村都存在債務(wù)。河南省西平縣目前縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)累計(jì)達(dá)2.2億元，其中鄉(xiāng)村債務(wù)高達(dá)1.4億元；河南省滑縣截止2002年底，歷年滾存赤字2212萬(wàn)元，全縣債務(wù)總計(jì)2.9億元；四川省三臺(tái)縣累計(jì)赤字6123萬(wàn)元，全縣債務(wù)總計(jì)11億元（5倍于2002年縣財(cái)政收入）。

　　由于財(cái)政困難，中西部地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資大多是“裸體工資”，并且不能正常發(fā)放。

　　造成目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體質(zhì)量偏低、矛盾突出的原因是多方面的。首先，現(xiàn)行體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)投入差距明顯。我國(guó)現(xiàn)行的體制格局是以工業(yè)和城市為中心，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，如公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等。農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，盡管各級(jí)財(cái)政都安排一定的支出，相比較而言，無(wú)論是總量水平還是相對(duì)水平都是很低的。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2001年，全國(guó)財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入3300億元，占財(cái)政總支出的13％，如果扣除國(guó)債資金，占財(cái)政總支出的11％左右。實(shí)地調(diào)研的河南省滑縣，總?cè)丝跒?22萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口為113萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3％。2002年全縣人均公共建設(shè)財(cái)政投入為131元，而農(nóng)村人均公共建設(shè)投入為7.55元，僅相當(dāng)于人均水平的5.8％。其次，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力有限，無(wú)力保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入主要由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力困窘，難以提供有力支持。1998—2002年河南省西平縣用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（不包括農(nóng)村教育支出）的支出分別是1009萬(wàn)元、1028萬(wàn)元、1171萬(wàn)元、1013萬(wàn)元和1172萬(wàn)元，占財(cái)政總支出的比例分別為7％、6％、6％、4.9％和4.5％，呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)。其他各縣的情況也大致相同。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱(chēng)。現(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財(cái)權(quán)，但事權(quán)仍是模糊交叉的，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面，本該由上級(jí)政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過(guò)轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供，甚至村民自治委員會(huì)還承擔(dān)了較多的政務(wù)，供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。如：基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育都是基本國(guó)策，涉及整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展和長(zhǎng)治久安，屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央財(cái)政和地方政府共同承擔(dān)，但目前這些事權(quán)主要由縣、鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān)，中央和省一級(jí)負(fù)擔(dān)的比例比較低。第四，稅費(fèi)改革留下的投資缺口暫時(shí)還無(wú)法彌補(bǔ)。以前，村集體興辦公共事業(yè)主要靠提留統(tǒng)籌和攤派集資。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資、攤派、收費(fèi)行為。但目前中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付僅能保證基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的需要，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的資金來(lái)源。按照國(guó)家規(guī)定每人每年不超過(guò)15元的標(biāo)準(zhǔn)和“一事一議”

　　辦法籌資，往往難度大，很難議成一件事。河南省西平縣最大的村也不過(guò)3000多人，建一所小學(xué)教學(xué)樓，大約需要30萬(wàn)元左右，靠“一事一議”籌集資金，大約需要7—8年。修一條鄉(xiāng)村道路，大約需要集資10年以上。并且，全體村民大會(huì)不會(huì)那么順利表決通過(guò)。我們走訪的9個(gè)村，只有一個(gè)村辦成了“一事一議”，為改造村小學(xué)籌集了一部分資金。

　　三、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村需要考慮的幾個(gè)問(wèn)題

　　我國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家財(cái)力有限，公共財(cái)政體制框架尚在完善之中，因此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中有以下幾個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真考慮。

　　（一）持續(xù)工業(yè)化和城市化

　　我國(guó)正處在全面建設(shè)小康社會(huì)和工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快的歷史時(shí)期。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)資源配置結(jié)構(gòu)、人口分布結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等不可避免地要發(fā)生很大的變化，這是一個(gè)客觀的必然趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略的必然選擇。因此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村必須適應(yīng)這一趨勢(shì)，推動(dòng)工業(yè)化、城市化進(jìn)程。公共財(cái)政資源在城鄉(xiāng)之間的配置要適當(dāng)，避免從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。

　　（二）公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的成本問(wèn)題

　　我國(guó)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9萬(wàn)個(gè)，行政村69.5萬(wàn)個(gè)（注：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要數(shù)據(jù)1978—2002，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)，2003），按自然村計(jì)算，村數(shù)更多。如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，不僅需要龐大的財(cái)政支出，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，而且組織成本和投入成本都很大。同時(shí)，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會(huì)合并，如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村還會(huì)造成公共財(cái)政資源的浪費(fèi)和配置失效。從日本的“并村運(yùn)動(dòng)”和韓國(guó)的“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”實(shí)踐看，即使在人口密度大于中國(guó)的日韓兩國(guó)，農(nóng)村人口的相應(yīng)集中和居住鄉(xiāng)村的適當(dāng)合并，對(duì)于公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村和公共財(cái)政資源有效配置也是必要的前提。

　　（三）城鄉(xiāng)差別的客觀存在

　　從我國(guó)的實(shí)際情況看，縮小發(fā)展不平衡的差距，可以說(shuō)是“全面小康”最重要的內(nèi)涵之一。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我們還不可能消除這種差距。在某種意義上說(shuō)，這種差距也是城市化的動(dòng)力之一。黨的十六大報(bào)告提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)目標(biāo)是，“工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)逐步得到扭轉(zhuǎn)”。所以，改善農(nóng)村公共服務(wù)，要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，量力而行，逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)滯后的問(wèn)題，逐步扭轉(zhuǎn)“三大差別”，而不能強(qiáng)求農(nóng)村道路、飲水、學(xué)校、文體、路燈、垃圾站等公共事務(wù)達(dá)到與城市一樣的標(biāo)準(zhǔn)，這是不切實(shí)際和不現(xiàn)實(shí)的。

　　（四）地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異

　　我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，是一個(gè)地域遼闊的發(fā)展中國(guó)家，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡客觀存在。2002年，我國(guó)東南發(fā)達(dá)地區(qū)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已超過(guò)1400美元，北京、上海等大城市更超過(guò)了3000美元，而西部9省區(qū)的平均水平還不到600美元。2001年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭人均消費(fèi)性支出為5309元，而農(nóng)村居民家庭人均消費(fèi)性支出僅為1741元。當(dāng)浙江省上虞市的農(nóng)民開(kāi)始考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城市化時(shí)，中西部的西平縣、三臺(tái)縣和大荔縣的農(nóng)民還在為吃水用水發(fā)愁；當(dāng)上虞市農(nóng)民開(kāi)始追求高品位的精神生活時(shí)，西平縣、三臺(tái)縣和大荔縣的農(nóng)民還在臉朝黃土背朝天，從土里刨食；當(dāng)上虞市農(nóng)民生意開(kāi)始做到國(guó)外時(shí)，西平縣、三臺(tái)縣和大荔縣的農(nóng)民還守望田野，不知道山外是怎樣的世界；當(dāng)上虞市農(nóng)民家用電器升級(jí)換代，轎車(chē)、洋樓進(jìn)入百姓家時(shí)，西平縣、三臺(tái)縣和大荔縣的農(nóng)民可能連電都用不上或用不起。東部與中西部地區(qū)差異是顯而易見(jiàn)的，而且這種差異還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此，在制定農(nóng)村公共服務(wù)和小康建設(shè)目標(biāo)和政策時(shí)，要承認(rèn)東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異和不平衡性，在這個(gè)基礎(chǔ)上，區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)、合理設(shè)計(jì)和制定東部、中部和西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，絕不能一刀切。

　　（五）財(cái)政體制和財(cái)力格局

　　分稅制規(guī)范了中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了中央與地方兩個(gè)積極性，增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，初步建立了較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大。但由于分稅制財(cái)政管理體制在很大程度上保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的舊的體制因素，財(cái)政體制的不完善使得財(cái)力分配呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是財(cái)力逐級(jí)上收，中央和省一級(jí)財(cái)力在整個(gè)國(guó)家財(cái)力中占有很大的比重，這對(duì)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)是必要的，但縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱，使得由其承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品無(wú)法得到保證。二是1994年的分稅制是在當(dāng)時(shí)財(cái)政收支包干基數(shù)的基礎(chǔ)上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)情況的變化，這些收支基數(shù)的不合理性日益突出，地區(qū)間財(cái)力差異進(jìn)一步拉大。四川省三臺(tái)縣為2.1億元，河南省西平縣和陜西省大荔縣不足1億元，與浙江省上虞市的財(cái)力水平存在較大的差距。因此，現(xiàn)行財(cái)力格局決定了不同級(jí)次和地區(qū)間公共財(cái)政的支出能力，客觀上也決定了現(xiàn)階段公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政承擔(dān)，不同地區(qū)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策選擇也應(yīng)有所區(qū)別。對(duì)中西部地區(qū)而言，政府財(cái)力的狀況決定了這些地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要量力而行，尤其不能急于求成。

　　（六）區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給和公共服務(wù)的改善，農(nóng)民生活水平的提高，既有生理意義上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越來(lái)越高程度滿足的問(wèn)題，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會(huì)意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)技能、實(shí)現(xiàn)自己的理想抱負(fù)等，即“促進(jìn)人的全面發(fā)展”。在我國(guó)廣大農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺的問(wèn)題非常嚴(yán)重，不要說(shuō)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，就連基本的衣食住行問(wèn)題也沒(méi)有完全解決。我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不雄厚，解決人口和幅員面積占絕大多數(shù)的農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)村問(wèn)題，難度很大，任務(wù)十分艱巨。在思想認(rèn)識(shí)上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂(lè)觀，幻想一朝一夕就能解決問(wèn)題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。在策略上，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。

　　（七）政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)問(wèn)題

　　“三農(nóng)”問(wèn)題具有全局性、系統(tǒng)性，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大局看，“三農(nóng)”是一個(gè)非常重要的組成部分，解決“三農(nóng)”問(wèn)題需要各方面相互配合；從“三農(nóng)”自身看，要把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為一個(gè)整體來(lái)考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門(mén)較多，資金渠道、部門(mén)支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴(yán)重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)農(nóng)村公共財(cái)政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財(cái)政資源配置，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　四、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的建議

　　（一）調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入力度

　　調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在存量調(diào)整和增量調(diào)整上同時(shí)做文章，重點(diǎn)是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”

　　問(wèn)題的投入力度。存量調(diào)整主要是：重新配置教育、衛(wèi)生、文化等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入；調(diào)整壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼；調(diào)整政府農(nóng)業(yè)管理職能配置，整合農(nóng)業(yè)財(cái)政資金，按建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政體制框架和加入WTO 后的發(fā)展需要，重新確立農(nóng)業(yè)財(cái)政資金分類(lèi)，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率。增量調(diào)整主要是：認(rèn)真落實(shí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育、衛(wèi)生、文化、科技等方面的新增支出主要用于農(nóng)村的政策，2004年比例不少于70％，2005年以后達(dá)到80％以上；調(diào)整國(guó)債資金的投入比例，2004—2005年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例由現(xiàn)在的1/3提高到2/3，2006年以后逐步提高到80％以上。同時(shí)，采取稅收優(yōu)惠、貼息等措施鼓勵(lì)社會(huì)其他力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。

　　（二）合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序

　　國(guó)家財(cái)力有限決定了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先序。排序的基本原則應(yīng)該是：先保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

　　在實(shí)際調(diào)研中，我們?cè)O(shè)計(jì)了相關(guān)問(wèn)卷對(duì)地方政府和農(nóng)民的需求進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，由于財(cái)力不足，近年來(lái)縣鄉(xiāng)政府對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政絕大部分財(cái)政支出主要是用于行政事業(yè)單位開(kāi)支和教育開(kāi)支，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村公共事業(yè)只能依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在對(duì)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查中，我們列出了道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；增加教育投資修建校舍、提高師資力量；減免學(xué)生上學(xué)費(fèi)用；解決灌溉用水；增加醫(yī)療點(diǎn)、減輕看病負(fù)擔(dān)；開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)；解決收看電視難問(wèn)題等十一項(xiàng)內(nèi)容供農(nóng)民選擇。由于各地自然、經(jīng)濟(jì)條件不同，農(nóng)民選擇有所差別，但是如果排除區(qū)域性差異，農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在，一是道路、橋梁、水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。河南省農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注率高達(dá)100％；陜西省大荔縣農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注率達(dá)到79.6％；浙江省上虞市農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注率達(dá)到52％。

　　二是減少子女上學(xué)費(fèi)用。河南省西平縣高達(dá)93.33％的農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題關(guān)注；陜西省大荔縣87％的農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題關(guān)注；陜西省寶雞縣83.3％的農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題關(guān)注：浙江省上虞市80％的農(nóng)戶對(duì)此問(wèn)題關(guān)注。三是增加教育投資修繕校舍和提高師資水平。河南省農(nóng)民對(duì)此關(guān)注率達(dá)到92.22％；陜西省寶雞縣農(nóng)民的關(guān)注率達(dá)到88.9％；浙江省上虞市農(nóng)戶的關(guān)注率達(dá)到80％；陜西省大荔縣農(nóng)民關(guān)注率達(dá)到63％。四是增加醫(yī)療點(diǎn)，減輕看病負(fù)擔(dān)。陜西省寶雞縣農(nóng)戶對(duì)此關(guān)注率達(dá)到90.7％；河南省農(nóng)戶的關(guān)注率為72.22％；陜西省大荔縣農(nóng)戶對(duì)此關(guān)注率為70.4％；浙江省上虞市農(nóng)民對(duì)此關(guān)注率達(dá)到61％。五是幫助發(fā)展生產(chǎn)、開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)等。

　　根據(jù)確定的排序原則，結(jié)合對(duì)浙江、四川、陜西、河南四省的調(diào)查，我們認(rèn)為當(dāng)前公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的基本優(yōu)先序，東部地區(qū)主要是：第一，建立農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系和農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度。第二，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育，重點(diǎn)是農(nóng)村中小學(xué)必要設(shè)備的配置和師資隊(duì)伍的培訓(xùn)。第三，逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。第四，農(nóng)村文化建設(shè)。中西部地區(qū)主要是：第一，保障基層機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。主要是編制內(nèi)的人員工資支出和公用經(jīng)費(fèi)支出。這是做好農(nóng)村工作的最基本前提。第二，確保農(nóng)村義務(wù)教育政策的全面貫徹落實(shí)。現(xiàn)階段重點(diǎn)是中小學(xué)危房改造、必要教學(xué)設(shè)備的配置、教學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助和師資隊(duì)伍的培訓(xùn)。第三，支持鄉(xiāng)村道路建設(shè)和清潔飲水主要設(shè)施建設(shè)。第四，支持農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系建設(shè)。

　　現(xiàn)階段的重點(diǎn)是農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、農(nóng)村大病醫(yī)療救助、改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境。

　　第五，逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，支持弱勢(shì)群體發(fā)展。現(xiàn)階段主要是農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。第六，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。重點(diǎn)放在中部糧食主產(chǎn)區(qū)。在已有的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息體系建設(shè)、重要農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目、探索農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)等。

　　（三）在政策設(shè)計(jì)上要留下城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的接口

　　使農(nóng)村居民享受?chē)?guó)民待遇，享受同城市居民一樣的公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，這就意味著最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的制度安排。然而，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，這就要求在最初的關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策設(shè)計(jì)方面考慮未來(lái)城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一的需要。

　　（四）深化農(nóng)村管理體制改革，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整

　　進(jìn)一步深化地方行政改革和農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)改革，把減人和減事結(jié)合起來(lái)，逐步減少村委會(huì)承擔(dān)的政務(wù)活動(dòng)，取消村委會(huì)的“政務(wù)職能”，這一方面要求各級(jí)政府充分履行責(zé)任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務(wù)”與“村務(wù)”的基礎(chǔ)上，充分合理地行使自治權(quán)力，維護(hù)農(nóng)民利益。

　　同時(shí)，要按照工業(yè)化、城市化進(jìn)程的客觀要求，加快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實(shí)行并村聯(lián)組，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的減留對(duì)象、數(shù)量、規(guī)模以及未來(lái)村鎮(zhèn)的分布、間距、位置等。

　　（五）針對(duì)不同地區(qū)發(fā)展實(shí)際，制定不同地區(qū)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策，建立合理的公共產(chǎn)品投資分擔(dān)機(jī)制

　　從大的區(qū)域比較，我國(guó)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平基本上呈遞減之勢(shì)，對(duì)中央、省級(jí)財(cái)政依賴(lài)程度遞增，加上各地區(qū)農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品的需求情況不盡相同，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策應(yīng)因地制宜、區(qū)別對(duì)待。現(xiàn)階段，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)的比例要多一些。隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善和財(cái)政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，可以逐步將一些領(lǐng)域的發(fā)展職責(zé)讓渡給市場(chǎng)調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府；東部地區(qū)地方財(cái)政財(cái)力較強(qiáng)，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要由省、縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但作為政策引導(dǎo)，中央財(cái)政對(duì)于東部地區(qū)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

　　村道路建設(shè)支出方面，目前中央財(cái)政的支出渠道主要有預(yù)算內(nèi)交通基本建設(shè)資金、國(guó)債資金、車(chē)輛購(gòu)置稅、財(cái)政扶貧資金（主要是以工代賑資金），2003年為187億元，中央財(cái)政在中西部地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè)投入已經(jīng)占大頭，今后除國(guó)債資金適當(dāng)增加投入外，重點(diǎn)是將現(xiàn)有資金進(jìn)行整合，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。同時(shí)，鄉(xiāng)村道路建設(shè)要與行政村布局調(diào)整結(jié)合起來(lái)。

　　農(nóng)村教育支出方面，目前地方財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政支出占有相當(dāng)大的比重，中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政在落實(shí)“教育新增支出主要用于農(nóng)村”政策的基礎(chǔ)上，要調(diào)整現(xiàn)有教育支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)農(nóng)村教育的投入，近期重點(diǎn)是農(nóng)村中小學(xué)危房改造和教學(xué)設(shè)備的配置、師資隊(duì)伍培訓(xùn)和低收入家庭教育補(bǔ)助。中小學(xué)危房改造和教學(xué)設(shè)備配置要與中小學(xué)布局調(diào)整結(jié)合起來(lái)。

　　農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生支出方面，中央財(cái)政和地方財(cái)政都需要在調(diào)整現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加投入。近期投入主要由中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政承擔(dān)，重點(diǎn)是農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、農(nóng)村大病合作醫(yī)療體系建設(shè)。東部地區(qū)，中央財(cái)政、地方財(cái)政、農(nóng)民按各負(fù)擔(dān)10元，籌集大病合作醫(yī)療基金；中部地區(qū)，中央財(cái)政、地方財(cái)政、農(nóng)民按分別負(fù)擔(dān)15元、10元、5元籌集大病合作醫(yī)療基金；西部地區(qū)，中央財(cái)政、地方財(cái)政、農(nóng)民按分別負(fù)擔(dān)20元、7元、3元籌集大病合作醫(yī)療基金。適當(dāng)降低報(bào)銷(xiāo)起點(diǎn)，提高報(bào)銷(xiāo)比例。

　　農(nóng)村社會(huì)保障支出方面，鼓勵(lì)有條件地方探索最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)民工社會(huì)保障制度，建立政府對(duì)農(nóng)村特困家庭規(guī)范的救助制度，各級(jí)財(cái)政要給予相應(yīng)的資金支持。

　　農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出方面，在深化縣鄉(xiāng)行政體制改革的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政要適當(dāng)加大對(duì)中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　（六）建立民主參與的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制和“第三方”實(shí)施的運(yùn)行機(jī)制

　　公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否符合農(nóng)村大部分居民的實(shí)際需求，是衡量公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。因此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，需要不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品投資決策程序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資決策程序由“自上而下”向“自下而上”

　　轉(zhuǎn)變。要從制度上確立由農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求來(lái)決定公共產(chǎn)品投資范圍和投資方向的制度，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。同時(shí)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，實(shí)行“第三方”

　　實(shí)施、政府部門(mén)和農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)督的方式，提高政策實(shí)施的質(zhì)量，避免由“條條”決策，由“條條”搞“工程”、搞“行動(dòng)”等不切實(shí)際的做法。

　　（七）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度

　　進(jìn)一步完善農(nóng)村稅費(fèi)改革制度，穩(wěn)定國(guó)家和農(nóng)民的利益分配關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，按照“先規(guī)范、后降率、再轉(zhuǎn)制”的原則，分步實(shí)施。第一步，利用繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的時(shí)機(jī)，在確保農(nóng)村稅費(fèi)改革及逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅措施取得預(yù)期效果的基礎(chǔ)上，降低農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)，力爭(zhēng)在本屆政府任期內(nèi)將農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)降低到3.5％左右，同時(shí)明確規(guī)定征收的農(nóng)業(yè)稅全部返回用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二步，隨著土地資源稅、所得稅和增殖稅等稅制的完善，取消農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。