地方政府競爭發(fā)展趨勢及完善建議分析

摘要：中國式財(cái)政分權(quán)下地方政府競爭引發(fā)了GDP競賽，創(chuàng)造了中國宏觀經(jīng)濟(jì)近三十多年來的“增長奇跡”，但也付出了昂貴的代價(jià)。由于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制和“用腳投票”機(jī)制在我國作用式微，地方政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面來自居民的民主評(píng)議和民主監(jiān)督難以奏效。

　　改革開放以來，隨著市場體系中產(chǎn)品市場和要素市場發(fā)育的逐步完善，逐利性的經(jīng)濟(jì)資源流動(dòng)性增強(qiáng)，中央對(duì)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，這就賦予了地方政府獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。中國式財(cái)政分權(quán)下地方政府競爭引發(fā)了GDP競賽，創(chuàng)造了中國宏觀經(jīng)濟(jì)近三十多年來的“增長奇跡”，但也付出了昂貴的代價(jià)。由于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制和“用腳投票”機(jī)制在我國作用式微，地方政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面來自居民的民主評(píng)議和民主監(jiān)督難以奏效。居民最為關(guān)心的公共服務(wù)供給問題對(duì)地方政府官員政績和升遷的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，這造成的直接結(jié)果是：與官員晉升緊密相關(guān)的GDP增長指標(biāo)作為重中之重被地方政府高度重視，而社會(huì)事業(yè)發(fā)展卻被長期忽視，并在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間存在著嚴(yán)重不平衡。所以，規(guī)范地方政府競爭行為能夠發(fā)揮出競爭的正面效應(yīng)，降低其負(fù)面效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)繁榮的雙豐收。

　　一、地方政府競爭發(fā)展趨勢分析

　　地方政府競爭在長三角、“珠三角”、“京津冀遼魯”環(huán)渤海灣這些發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍存在，現(xiàn)在中西部第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)也表現(xiàn)突出，并且正在往縱深方向發(fā)展，地方政府競爭策略性行為正在變化著，只有緊密結(jié)合地方政府競爭的最新發(fā)展，特別是結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同地區(qū)的政府競爭現(xiàn)狀，才能客觀剖析轉(zhuǎn)型期內(nèi)地方政府支配寬口徑資金的來源結(jié)構(gòu)（包含預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外在內(nèi)的所有政府性收入）、策略性交互反應(yīng)函數(shù)的構(gòu)建與表現(xiàn)形式、競爭效應(yīng)的識(shí)別與衡量、激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)等最核心問題，從而促進(jìn)地方政府合理、有序地競爭。

　　1、發(fā)達(dá)地區(qū)的政府競爭正從稅收競爭過渡到財(cái)政支出競爭。以稅收優(yōu)惠為主的招商引資為核心的稅收競爭是低層次的競爭模式，容易導(dǎo)致“撲向底層式競爭”，具有不可持續(xù)性；而地方政府支出競爭是以制度創(chuàng)新為內(nèi)涵，通過提供較高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)全面吸引流動(dòng)性生產(chǎn)要素，是高層次的競爭，會(huì)產(chǎn)生 “奔向頂層式競爭”效果，越來越多的地方政府重視地方政府競爭模式。我們的現(xiàn)實(shí)狀況是：效率高的地方政府的最優(yōu)策略是實(shí)行“高實(shí)際稅率、高公共服務(wù)”的支出競爭；效率較低的地方政府的最優(yōu)策略主要進(jìn)行“低實(shí)際稅率、低公共服務(wù)服務(wù)”的稅收競爭。

　　2、以制度創(chuàng)新為核心的各種競爭手段相互融合、相互促進(jìn)。隨著地方政府競爭的加劇，競爭模式相應(yīng)地也發(fā)展到了新的階段，向以制度創(chuàng)新為內(nèi)涵的綜合式、全面化競爭模式發(fā)展。制度競爭優(yōu)于吸引生產(chǎn)要素的單純競爭模式，因?yàn)橐�素競爭是各�?jí)政府依賴所掌握的權(quán)力來爭奪經(jīng)濟(jì)資源，受生產(chǎn)要素的邊際生產(chǎn)力遞減規(guī)律約束，而制度競爭是地方政府通過提供“制度”這一純公共物品來進(jìn)行競爭，良好的制度競爭有利于社會(huì)效率的提升。各種競爭手段與制度競爭相互融合，有利于發(fā)揮出二者各自的優(yōu)勢，從長遠(yuǎn)上提高競爭效率。

　　3、政府競爭更重視經(jīng)濟(jì)績效的考評(píng)。從生產(chǎn)要素的來源來看，各個(gè)地方政府可以利用的土地資源日益緊俏，“人口紅利”優(yōu)勢的逐漸喪失，“用工荒” 從東南沿海到中西部地區(qū)蔓延，企業(yè)環(huán)保成本的增加等諸多原因都要求地方政府盡快擺脫粗放式的競爭模式，這就客觀上要展開提高經(jīng)濟(jì)支出績效的競爭。隨著政府治理理念的不斷更新，政府治理逐步向績效政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。近幾年，科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)施、民生財(cái)政理念不斷深入，中央開始調(diào)整優(yōu)化對(duì)地方政府的考核指標(biāo)體系，越來越重視環(huán)保、社會(huì)安全、民生事業(yè)等公共服務(wù)體系的建設(shè)。當(dāng)然，這一系列向好趨勢的發(fā)展，依賴幾個(gè)前提：各地區(qū)之間產(chǎn)品市場和要素市場一體化的發(fā)展，消除要素流動(dòng)方面的行政障礙；公共財(cái)政制度得以落實(shí)；以社會(huì)績效考核和經(jīng)濟(jì)績效考核為雙支柱的考核結(jié)構(gòu)優(yōu)化等等。

　　4、競爭策略呈現(xiàn)出地區(qū)多樣化特點(diǎn)。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政競爭與企業(yè)投資間的關(guān)系取決于地方政府的效率水平，我國地方政府競爭效應(yīng)存在著明顯的地區(qū)差異性。分地區(qū)來看，一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步轉(zhuǎn)向以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為特點(diǎn)的高級(jí)階段，從爭奪資本為主到爭奪一流人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素，中西部地區(qū)還主要處于吸引流動(dòng)性資本和大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的階段。從競爭對(duì)象來看，流動(dòng)性較強(qiáng)的資本仍然是地方政府的競爭目標(biāo)。對(duì)流動(dòng)性外來資本的過度爭奪，導(dǎo)致地方政府支出有著明顯的“為資本服務(wù)”導(dǎo)向，而對(duì)轄區(qū)居民福利的重視程度仍然不夠，基本公共服務(wù)依然滯后。這說明我國經(jīng)濟(jì)的二元特征在東部、中部、西部存在著差異性。從經(jīng)濟(jì)競爭的強(qiáng)度來看，東部的河北、遼寧、山東、江蘇、上海、福建、廣東等東部省份之間的競爭較為激烈；河南、湖南、江西、山西、安徽、湖北等中部省份之間的競爭也較為激烈；西部地區(qū)之間的競爭較為緩和。

　　5、經(jīng)濟(jì)資源的跨區(qū)域流動(dòng)性、逐利性增強(qiáng)。各種經(jīng)濟(jì)資源的跨區(qū)域流動(dòng)性和逐利性是政府競爭產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)。在政府競爭條件下，各種產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)資源、生產(chǎn)要素的流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，不同轄區(qū)之間存在的潛在收益差異正是經(jīng)濟(jì)資源在跨區(qū)域之間流動(dòng)的動(dòng)力，追逐更多的經(jīng)濟(jì)利益成為各種資源流動(dòng)的充分條件。經(jīng)濟(jì)資源與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的跨區(qū)域流動(dòng)促進(jìn)了稅源的流動(dòng)，由于要素報(bào)酬是地方預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外收入的最終來源，這樣經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)就與地方政府經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系起來，爭奪經(jīng)濟(jì)資源就成了地方政府間競爭的重要目標(biāo)。財(cái)政收支政策影響著經(jīng)濟(jì)資源獲取收益所付出的成本，從而影響經(jīng)濟(jì)資源的流向和流量，正是由于這種機(jī)制加劇了地方政府爭奪經(jīng)濟(jì)資源的競爭。

二、規(guī)范地方政府競爭行為的重要意義

　　改革開放以來，在中央政治集權(quán)下，經(jīng)濟(jì)分權(quán)、資源流動(dòng)“用腳投票”機(jī)制的強(qiáng)化等因素使地方政府擁有了支配資源的自主權(quán)，成為如同一個(gè)個(gè)獨(dú)立核算的“利潤中心”。以GDP為核心的地方官員政績?cè)u(píng)價(jià)制度、民生財(cái)政理念深入人心、制度創(chuàng)新的巨大空間與潛在的預(yù)期收益是新時(shí)期地方政府競爭往縱深發(fā)展的根本性、制度性原因。整體來看，當(dāng)前的理論研究主要集中在地方政府競爭的緣起、競爭行為、競爭效應(yīng)、規(guī)范與治理等方面。與迅猛發(fā)展的地方政府競爭實(shí)踐相比，理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐發(fā)展，研究本課題價(jià)值體現(xiàn)在以下方面。
　　1、在資源配置方面。有助于激勵(lì)地方政府注重轄區(qū)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展，減少地方政府競爭的負(fù)面效應(yīng)。在我國政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式下，秉承 “競爭性政府”理念，以地方政府及其官員的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為立論基礎(chǔ)，通過構(gòu)建包含地方官員經(jīng)濟(jì)利益與政治晉升利益的效用函數(shù)，并嵌入到政府競爭的理論研究中，通過調(diào)查研究代表性地方政府競爭時(shí)所用資金來源，探索有代表性的地方政府競爭最新的行為表現(xiàn)、競爭策略互動(dòng)性反應(yīng)、競爭效應(yīng)的測量與實(shí)證檢驗(yàn)，有利于深化對(duì)地方政府競爭中所蘊(yùn)含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、防范與化解。

　　2、在官員晉升激勵(lì)方面。有利于改變中央政府對(duì)地方政府以GDP為主的考核體系，完善上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的業(yè)績考核制度，實(shí)現(xiàn)地方官員自身利益最大化與轄區(qū)居民福利兼容。在政府競爭中分析地方政府競爭策略性反應(yīng)問題，有助于深化對(duì)地方政府策略互動(dòng)性行為的認(rèn)識(shí)，將制度創(chuàng)新融入到地方政府競爭中，通過研究中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制、競爭中策略性行為以及競爭效應(yīng)等核心問題，有利于提升地方政府的競爭力，有利于構(gòu)建“以人為本”的民生財(cái)政體制，促進(jìn)“社會(huì)和諧”和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。深入地探討地方政府及其官員競爭時(shí)的行為表現(xiàn)及競爭效應(yīng)、晉升博弈中的負(fù)外部性、官員晉升概率問題，有利于深化對(duì)晉升錦標(biāo)賽制度理論的認(rèn)識(shí)。

　　3、在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面。有利于扭轉(zhuǎn)和政績相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出迅速增長，而民生支出相對(duì)不足的局面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立起科學(xué)的地方政府官員績效評(píng)價(jià)體系，解決地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)績效考核激勵(lì)機(jī)制與長期績效實(shí)現(xiàn)之間存在兩難沖突，從而為上級(jí)政府科學(xué)地制定富有操作性的考核體系提供參考，降低地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的制度成本。隨著用于民生財(cái)政的資金逐漸增多，建立科學(xué)的、操作性強(qiáng)包含經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與民生指標(biāo)的官員政績考核體制顯得更為迫切。

　　總之，對(duì)地方政府競爭研究對(duì)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)地方政府良性競爭與合作的有機(jī)統(tǒng)一、改進(jìn)地方政府治理模式、強(qiáng)化地方政府提供公共服務(wù)的理念、促使地方政府從經(jīng)濟(jì)性職能向公共性職能轉(zhuǎn)變等均有著重要的實(shí)踐價(jià)值。

　　三、規(guī)范地方政府競爭行為的完善建議

　　1、實(shí)現(xiàn)“做對(duì)激勵(lì)”、“做對(duì)協(xié)調(diào)”的有機(jī)統(tǒng)一。地方政府競爭效應(yīng)的發(fā)揮需要解決好激勵(lì)來源的問題。我國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡證明了中央政府對(duì)地方政府“做對(duì)了（經(jīng)濟(jì)增長的）激勵(lì)”，有利于發(fā)揮出地方政府競爭的正面效應(yīng)，鑒于我國當(dāng)前的地方政府競爭還不夠規(guī)范與成熟，在實(shí)際運(yùn)行中不可避免地會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，而要盡力規(guī)避負(fù)面效應(yīng)就要“做對(duì)協(xié)調(diào)”，即中央政府應(yīng)該打破地方政府的既得利益，校正好地方政府的損人利己的行為，發(fā)揮好中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掌控全局的平衡能力。

　　2、建立地方政府間競爭與合作的利益共享機(jī)制。經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的協(xié)調(diào)是處理上下級(jí)政府、同級(jí)政府間競爭關(guān)系的關(guān)鍵。在財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)的體制下，地方政府間競爭和合作十分必要。既要發(fā)揮好不同區(qū)域之間自發(fā)形成的地方政府相互合作的優(yōu)勢，又要發(fā)揮中央政府平衡各地利益的長處。一方面，中央政府通過調(diào)整宏觀政策，如出臺(tái)全國性的產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策等，能在一定程度上避免地方政府之間的惡性的、過度的競爭。另一方面，要努力實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)搭配機(jī)制。通過各地分享不同產(chǎn)業(yè)的利益，達(dá)到各地產(chǎn)業(yè)基于比較優(yōu)勢分工的合理分布。眾所周知，競爭機(jī)制有利于提高地方政府支出競爭的正面效率；合作機(jī)制有利于避免競爭所帶來的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間互利協(xié)作、利益共享，有利于各地的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

　　3、盡快形成“以足投票”與“以手投票”機(jī)制。形成“以足投票”與“以手投票”機(jī)制，能夠從根本上對(duì)地方政府實(shí)現(xiàn)雙重約束。第一，“用手投票” 機(jī)制，即選舉約束機(jī)制。居民通過對(duì)地方官員的投票權(quán)選舉產(chǎn)生新的地方政府，這種機(jī)制具有居民偏好信息上的顯示優(yōu)勢，有利于滿足當(dāng)?shù)毓�眾的需求�！耙允滞镀薄辟x予居民以直接選舉投票方式對(duì)轄區(qū)發(fā)展的話語權(quán)。隨著我國民眾的民主法治意識(shí)逐步提高，以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)、傳媒的日益發(fā)達(dá)，居民表達(dá)自己呼聲的成本越來越低，同時(shí)信息傳播的快捷使得不同地區(qū)居民之間相互比較也越來越容易。第二，“用腳投票”機(jī)制，即地方政府根據(jù)轄區(qū)居民的偏好提供不同稅收水平和公共產(chǎn)品菜單組合供居民選擇，居民就會(huì)根據(jù)自己的偏好選擇相應(yīng)的稅收水平和公共產(chǎn)品組合，這一雙向選擇關(guān)系是通過人口自由流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。“以足投票”的機(jī)制表明，面對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)，地方政府官員在競爭中為了政績必然會(huì)改善公共品供給水平，促進(jìn)政府官員對(duì)轄區(qū)內(nèi)公民對(duì)公共物品需求信息的回應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民眾所需公共物品的有效供給。