常委會體制與黨內民主制度創新

摘 要:在中國政治運行過程中,中央及地方各級黨的常委會事實上分別承擔著全國以及各地方絕大多數重大事情的決策,主導著中國現代化建設的全過程。以各級常委會為核心的權力運作機制事實上構成了一種體制。常委會的決策直接關系到人民群眾的切實利益和國家的長遠發展,其健全與完善對于黨內民主具有示范效應和帶頭作用,是黨內民主制度創新的重要目標與突破口。在實際運作中,常委會體制存在決策權過大和權力過于集中、容易出現決策的非科學化以及監督乏力等問題。健全與完善常委會體制的根本路徑是明確權力范圍,使其真正回歸其制度設計的本源。 
　　關鍵詞:常委會體制;黨內民主;制度創新 
 
　　黨員代表大會、黨委會(全委會)和常委會是中國共產黨的基本組織制度和領導制度,也是中國實際政治決策及其執行的制度載體。在“三會”(黨代會、全委會和常委會)中,常委會實際上又處于核心地位,是中國現實政治運作的“神經中樞”。常委會作為黨的領導制度的核心,實際上已經構成了一種決策體制,即常委會體制。然而,從權力授受關系來看,常委會的權力直接源于黨代會及全委會的委托授權,而其終極權力源于全體黨員。常委會作為事實上黨的決策主體,在很大程度上已經超出了其權力運作的空間與范圍,故而在運行過程中必然會導致民主不足等問題,從而對決策造成不利影響。健全與完善常委會體制,對于切實推進黨內民主建設無疑具有重要意義。基于此,本文試將常委會體制單獨提煉出來作為研究對象,分析其對黨內民主制度創新的重要性以及其實際運作中的問題與困境,并在此基礎上探討健全與完善常委會體制的具體制度路徑。 
　　 
　　一、常委會體制對于黨內民主制度創新的重要意義 
　　 
　　近幾年來,學術界對黨內民主及其制度建設(包括常委會制度)的研究成果頗多。但對常委會決策是否能構成一種體制還有不同看法,學界鮮有人將“常委會體制”單獨提煉出來作為一個研究對象,將其與黨內民主制度創新結合起來研究。由此導致的結果就是對常委會作為事實上的決策體系及體制在中國實際政治運作中的極端重要性認識不夠充分,故而可能會低估常委會體制對于黨內民主制度創新的重要意義。黨的十六大報告、十七大報告以及十七屆四中全會上通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中,都提到了完善黨委內部包括常委會在內的工作機制和決策程序等問題。勿庸置疑,常委會體制不僅存在,而且對黨內民主制度創新尤為關鍵。 
　　黨內民主作為政黨的基本價值原則,需要一系列的制度來體現和保障。制度建設是發展黨內民主的關鍵。正如鄧小平所說的:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1]十六大報告也指出:“要以保障黨員民主權利為基礎,以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點,從改革體制機制入手,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。”[2]黨內民主制度是一個完整的體系,包括選舉制度、決策制度、監督制度以及執行制度,等等。在整個制度體系中,選舉制度是基礎和前提,領導制度和決策制度是關鍵。選舉是黨員行使民主權利的重要方式,是政黨獲得統治合法性的基礎手段。決策是核心和關鍵。中國共產黨是執政黨,其制定的方針和政策直接關系到人民的福祉和國家的興衰。因此,黨的決策體制至關重要。以各級常委會為核心的權力運作機制事實上構成了一種體制。常委會體制作為黨的核心領導制度和決策體制,它的權力配置和運行方式直接關系到決策的民主化和科學化程度。隨著改革開放和市場經濟體制改革的不斷深化,利益多元化的趨勢越來越明顯。如何平衡與協調各利益群體的利益,解決改革中出現的深層次矛盾與問題,是中國共產黨的決策機制面臨的重大考驗。因此可以說,常委會體制的改革與完善,不僅是黨內民主制度創新的重要目標,同時也是當務之急。 
　　黨內民主建設是一個長久的系統性工程,找到一個最佳突破口和選擇最有效可行的路徑至關重要。對于這個問題,學術界和理論界有著不同的看法。在路徑選擇上,存在著上層推動和基層突破兩種不同思路。上層推動就是要從中央做起,以逐步擴大選舉為突破口來推動黨內民主進程[3]。基層突破就是如十七屆四中全會上所提到的:“以保障黨員民主權利為根本,以加強黨內基層民主建設為基礎,切實推進黨內民主。”[4]17從制度改革的層面講,一般認為,要從黨內選舉制度和黨代會常任制作為突破口,切實推進黨內民主[5]。筆者認為,選舉制度改革是黨內民主建設的基礎,決策民主是黨內民主的關鍵,從完善黨的決策機制為突破口,推動黨內民主制度創新是最為有利和最有效的選擇。由此可知,各級常委會是各級黨的核心領導機構和決策機關,在實際政治運作中具有舉足輕重的地位。因此,常委會體制的改革與健全,對于黨內民主具有示范效應和帶頭作用。這體現在:實行常委會體制權力配置合理化和運行機制的民主化,不僅有利于科學決策,更重要的是有利于保障黨員參與決策的權利,有利于培養黨員作為黨的權利主體的民主意識和提高參與能力。一個權力配置合理和運行民主的黨委常委會,是落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權的有效的制度載體。實行常委會體制權力配置和運行機制的民主化,對于擴大中國共產黨領導國家的公信力,夯實執政合法性,帶動基層民主和實行人民民主都具有極其重要的推動作用。從此意義上講,常委會體制的改革與完善是黨內民主制度創新的重中之重,對推動黨內民主進程具有不可替代的帶動作用。 
　　 
　　二、常委會體制在實際運作中存在的問題 
　　 
　　從理論邏輯來看,常委會制屬于委員會制的一種,其制度設計的理論基礎就是民主集中制。民主集中制的本質就是民主,因此,常委會體制的最終價值取向就是黨內民主。從歷史邏輯看,常委會體制的產生和長期存在是不斷適應環境變化的產物。然而在實際運作中,常委會決策出現許多問題與制度性障礙。具體而言,這些問題主要體現在三個方面: 
　　第一,決策權過大,容易導致權力過于集中趨向常委會,特別是容易出現“一把手”專權。作為全委會的常設機構,常委會設置的初衷就是為了更好地集中統一行使權力,以便更好地貫徹和落實黨員的意志,從而真正體現黨內民主的價值。故而,常委會的主要職能是行使執行權和一些常規事務及緊急狀態下的決策權。并且根據現行《中國共產黨章程》的規定可知,從權力授受關系上看,全委會的權力源于黨代會的授權,常委會的權力源于全委會的授權。因而正常來說,從黨代會到全委會到常委會,其決策權的權重是越來越小,其執行權的權重是越來越多。然而,由于黨代會不能或沒有經常召開,全委會也由于成員較多,經常召集全體會議在實際操作上存在困難和經常召開會議會導致成本過高等客觀因素的存在,因而造成常委會事實上具有超越其權限范圍的決策權力。由于決策權力過大,權力過于集中,故而容易出現常委會集權,特別是書記集權和專斷(即“一把手”專權)的問題。 
　　第二,容易出現決策的非科學化,從而導致決策失誤。決策科學化是指決策者基于充分的科學資料的基礎上,按照一定的程序和方法做出決策。決策的科學化是避免決策失誤(特別是出現重大失誤)的基本保障。做到決策科學化的基本前提是決策民主化和決策程序規范化。常委會由于決策權力過大和過于集中,結果往往會出現威脅集體決策原則,出現“一把手”個人專斷的問題。常委會體制中,名義上實行的是一人一票,少數服從多數的原則,但是,由于常委會內部實際上存在書記、副書記和普通常委之間的權力關系不平等,一些黨委“一把手”民主意識淡薄,家長制作風盛行,加上書記辦公會議或書記碰頭會等非正式決策制度的存在,因而使得一般常委對決策難以形成有效的影響,結果在決策中常出現可能違背大多數常委成員真實意愿的表決,成為典型的“偽民主”。這樣一來,決策的非民主化導致決策很難科學化,從而最終在決策上出現失誤。建國以來在許多重大問題上出現失誤,歸根到底是由于缺乏民主所導致的。此外,由于常委會內部議事和決策規則不完善,沒有完全做到規范化和程序化,因而在決策中存在很大的隨意性,經常出現“拍腦袋”的決策現象。另外,由于常委會內部權力結構不合理,常委會成員來自不同的部門,各自分管領域不同,因而關注點不同,加上信息不對稱的存在,也使得許多決策難以達到科學性。

第三,容易出現監督乏力,無法形成切實有效的監督。各級常委會作為掌握很大權力的核心領導機關,對其進行有效監督的難度很大。尤其是對“一把手”的監督,更是監督難點中的難點。盡管對常委會進行監督的主體不可謂不多,按理說足夠形成對常委會的有效監督,然而實際監督效果卻不盡如人意。之所以如此,其根本原因在于權力結構關系不合理和監督機制缺乏現實可操作性造成的。由于各級常委會在該層級的領導核心地位,實際上掌握了超越其權限范圍的“絕對權力”,因此使得各種外部監督很難奏效。從權力授受關系看,常委會的權力來源于全委會和黨代會的授權,因此必然成為授權機構的監督對象。然而,實際上從黨代會到全委會再到常委會卻“形成了一種‘倒金字塔’型的權力機構”[6]。故而黨代會和全委會也難以形成對常委會的有效監督。而黨代表、普通黨員和普通群眾由于黨內民主不足及缺乏有效的可操作性的監督機制,因而更難監督常委會。從常委會內部監督來看,由于事實上存在權力關系不平等,特別是普通常委與書記之間權力關系不平等,因此,內部也難以形成有效的互相監督。由于內外部監督不足,權力不能得到有效制約,地方各級常委會成員出現腐敗特別是“一把手”出現腐敗就在所難免了。近年來,地方黨委“一把手”腐敗現象的頻發,充分說明了監督的乏力。 
　　以上三方面問題的存在,從理論上說是民主集中制的內在困境在現實運作中的體現。民主集中制是民主和集中的有機統一,是民主和效率的統一,其本質在于體現民主價值。但是,在實際操作上往往很難把握民主和集中之間的度和關系,因而容易出現極端民主化和過度集中兩個極端。相對而言,在兩個極端之間又往往更容易出現忽視民主而趨向集中的傾向,即無民主的集中。可見,民主集中制的困境主要體現在實踐把握上而不是制度本身問題,主要體現在實際操作中更容易出現集中趨向,對此必須要有清醒的認識。據上已知,常委會這種制度設計體現了民主集中制原則,是體現集體領導和個人分工負責相結合、實現黨內民主的有效載體。其出現的問題也是實踐運作上的問題,不是制度設計本身帶來的結果。因此,由它帶來的三大問題是可以通過健全與完善具體的操作制度來解決。 
　　 
　　三、健全與完善常委會體制的具體制度路徑 
　　 
　　常委會體制在實際運作中存在的最主要問題就是決策權力過大。決策權力過大的根源在于常委會的權力范圍不清晰,權力范圍不清晰主要表現在全委會與常委會之間的權力關系沒有從根本上得到理順。因此,健全與完善常委會體制的根本路徑在于按照現行《中國共產黨章程》的規定,徹底明確黨代會、全委會與常委會三者之間的關系,改變實際存在著的“倒金字塔”型的權力結構形式,從而使常委會真正回歸其制度設計的本源,即主要作為行使執行權和全委會委托的常規決策權及非常狀態下的決策權的機構。也就是說,常委會作為領導機關,其最重要的職權就是以執行權為主、決策權為輔。其性質相當于全委會的執行委員會。當然,實現這個目標是一個循序漸進的過程,不可能一蹴而就。因此,現實的選擇就是要更多地發揮全委會的作用,逐步將一些重大問題的決策權由常委會向全委會和黨代會轉移。正如十七大報告中指出的要“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制,發揮全委會對重大問題的決策作用”[7]39。常委會的“權力瘦身”是完善常委會體制的根本出路。不過,由于各種現實和客觀的因素,常委會作為重要決策機關的地位依然十分關鍵,在各級黨委中依然起著領導核心作用。因此,還必須通過改革和完善常委會體制的具體程序和規則,使其成為其決策權力范圍內進行民主決策的制度載體,成為推動黨內民主制度創新的典范。從權力產生與運行的邏輯順序來看,常委會體制的健全與完善可以從完善選舉、細化決策規則和議事程序、強化監督和問責三個方面來進行。 
　　(一)完善常委會的選舉 
　　就常委會選舉來看,依然存在許多缺乏可操作性的問題。這些問題主要體現在常委候選人的提名、差額、競爭選舉和其它具體的選舉流程規則三個方面。就常委會候選人的提名來看,存在著提名方式單一,不能充分反映黨員意志以及操作規則不完善等問題。就地方層面來看,根據1994年頒布的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的規定可知,常務委員會委員和書記、副書記候選人由上屆黨委常委會提出,然后再報上級黨委審批[8]250。可見,常委會候選人提名方式過于單一。雖然在《中國共產黨地方組織選舉工作條例》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》中,都提到在常委會候選人或地方黨政正職推薦人選產生之前要聽取各方意見,進行充分醞釀,但是由于缺乏細則的規定,導致隨意性很大,由此為暗箱操作打開了方便之門。因此在候選人的產生上,如果不加以改進,很顯然難以體現民主性和科學性;在差額選舉和競爭性選舉方面,《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定:“黨的地方各級委員會和紀律檢查委員會常務委員候選人數,應分別多于應選人數一至二人。”[8]250可見,差額選舉的人數過少,并且書記和副書記是等額選舉,另外沒有規定公開競選。在具體的選舉流程方面,許多選舉細則如選舉主持、公開競選、資格審查、選舉監督等方面都有待于健全。上述問題歸結起來說明,常委會的選舉制度還需要進一步完善,需要真正體現更多的民主性。具體而言,在提名推薦制度上,要以充分保障黨員民主權利,落實黨員知情權、參與權、選舉權為基礎,按照十七屆四中全會提出的“完善黨內選舉辦法,改進和規范選舉程序和投票方式,改進候選人介紹辦法”的要求,擴大提名推薦權的范圍。把單一的由上屆黨委常委會提名擴大為上屆黨委常委會提名、同級黨代會的黨代表提名推薦甚至是黨委委員自我提名等方式。常委會組成人員是在全委會中產生,不再需要進行資格審查和民意調查,因為這些步驟已經在產生全委會時已經完成了。因此,候選人就可以直接由全委會選舉產生(個別試點縣可以直接由黨代會選舉)。就差額選舉而言,常委會差額比例過低,應該擴大到3人以上,具體差額人數可以根據各地實際情況而定。不過,差額選舉的本意是為了擴大競爭性,而不是把差額作擺設。由此必須規定差額選舉的細則。為了提高選舉的公開競爭性,在選舉時要邀請部分黨代表和部分普通黨員列席選舉會議,聽取候選人的介紹后再由全委會選舉。整個選舉過程要體現民主,要對選舉流程作詳細的規定。因此,在建章立制方面,必須在《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的基礎上,再對黨內選舉作出細致規定。 
　　(二)細化常委會的議事規則和決策程序 
　　常委會的議事規則和決策程序是健全常委會體制的中心內容,是黨內民主制度創新的重點。決策事關重大。然而,正如上面所述,常委會由于權力過于集中,內部權力關系不平等,容易出現實際上“一把手”決策取代集體決策的現象,加上決策程序和規則不完善等等原因的存在,導致難以實現科學決策。因此,必須在制度上明確常委會的決策權限,細化常委會的議事規則和決策程序。具體而言,需要在明確決策范圍、議程設置、咨詢和旁聽制度等方面來制定常委會的議事決策規則。 
　　首先,確定常委會的決策范圍。全委會和常委會之間的權力邊界不清晰,因此,在操作上就存在常委會越權的現象。1996年頒布實施的《中國共產黨地方委員會工作條例》,是地方黨委及其常委會展開工作的主要法規依據。但是實際上其對全委會與常委會的職責劃分比較模糊。如該條例規定,全委會在黨代會閉會期間領導本地區的工作,其職責之一是“對本地區經濟建設、社會發展、黨的自身建設及其他涉及全局性的重大問題作出決策”[8]256。常委會在全委會閉會期間主持經常工作,其職責之一是“對本地區經濟建設、社會發展、黨的自身建設等方面經常工作中的重要問題作出決策”[8]257。很明顯這里留下的疑問是,“領導本地區的工作”和“主持經常工作”之間到底是什么關系?“重大問題”和“經常工作中的重要問題”怎樣區分?此外,條例還規定了常委會的另一職責是“對必須由常委會決定的其他重要問題作出決定”[8]257。到底怎樣把握和理解“其他重要問題”?由此可見,對于常委會的決策范圍,在《中國共產黨地方委員會工作條例》中缺乏明確而剛性的規定,因而給各地各級黨委常委會留下了很大的自由裁量空間。因此,該條例完全有必要進行修改和完善,特別是要明確界定全委會及常委會的權力邊界。如有學者建議,最好是用列舉的方式詳細界定全委會和常務會的決策事項[6]32。各級黨委常委會可以在該條例的基礎上,針對本地區的實際,制定詳細的常委會議事規則,其中首先就要用列表的方式列出常委會的決策范圍與事項。其次,合理設置議程和重大問題實行票決制。議程設置是決策的重要環節,關乎到決策內容的產生和選擇,是體現民主參與的重要載體。“什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程”[9],是實現實質民主的關鍵。常委會作為事實上的核心決策機構,需要能夠體現黨員意志的議程設置。《中國共產黨地方委員會工作條例》規定:“常委會會議的議題由書記確定,或由書記委托副書記確定”[8]260。很顯然,完全由書記主導議程設置的方式很難體現民主。普通黨員和黨代表甚至黨委成員在議題設置上沒有發言權。完全由書記確定議題是一種典型的關門決策模式,已經不適應現代決策的要求。要使民眾關心的重大問題能夠切實成為常委會的議題,常委會在議程設置上必須實行適當多樣化。具體在操作上,就是要制訂常委會議程設置規則,詳細規定黨委委員、常委以及黨代表在議程設置的權利。通過建立黨代表以及黨委委員及常委聯系黨員制度和聯系群眾制度,從而能把群眾最關心、最現實以及最緊迫的問題形成常委會的議題,加以討論解決。在常委會決策范圍內的重大事情,經過充分討論后,必須按照一人一票、少數服從多數的原則,實行票決制。在票決制的問題上,要切實體現票決的真實有效性,除了要細化規則以外,還必須取消書記辦公會議,實行真正的常委分工負責制。這樣一來,才能使常委手中的票發揮作用。自2006年中共中央要求減少地方黨委副職、實行常委分工負責以來,票決制開始能夠在一定程度上消解書記辦公會以及書記碰頭會這樣的非正式制度的影響。 
　　第三,建立健全咨詢制度、旁聽制度和列席制度。重大決策咨詢制度、旁聽制度和列席制度是體現決策民主化和科學化的有效載體,也是保障黨員主體地位和民主參與決策權利的重要形式。十七屆四中全會明確提到要“加強黨委決策咨詢工作,做好重大問題前瞻性、對策性研究,廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議,發揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證在決策過程中的作用”[4]18。要發揮黨員、群眾以及專家在決策中的作用,體現民主參與,關鍵在于建立規范的咨詢、旁聽和列席制度,使之常態化。建立咨詢制度的關鍵在于要建立決策專家庫和成立咨詢委員會,并將咨詢流程進行細化。實行黨員和黨代表旁聽及列席常委會會議制度,重點是參加旁聽及列席會議的黨員和黨代表要具有比較廣泛的代表性。如今有一些地方已經制定了黨委及其常委會決策咨詢、黨員與黨代表旁聽和列席常委會的實施細則。例如,上海市在2003年就開始成立了市決策咨詢委員會并制定了實施規則[10];廣西自治區永福縣從2004年就開始實行黨員旁聽縣委常委會會議[11];江蘇溧陽在2009年制定了《市黨代表大會代表列席市委常委會辦法》并付諸實施[12];四川省資陽市雁江區在2010年初,也出臺了《中共資陽市雁江區委關于推行黨代表、普通黨員列席區委常委會議制度的意見》并開始實施[13]。不過,由于這些制度的制訂和實施還處于探索階段,很多具體運作機制還不完善。就大多數地方而言,決策咨詢制、黨員和黨代表旁聽制和黨代表列席制還沒有建立起來,即使偶爾實行,也存在很大的隨意性。因此,有必要建立統一的黨內法規,使常委會決策咨詢、黨員和黨代表旁聽和列席常委會成為剛性的制度。 
　　(三)強化對常委會的監督和問責 
　　如上述,監督乏力是常委會體制在實際運作中存在的一大難題。尤其是對“一把手”的監督,更是監督中最薄弱的一環。監督難的根源在于權力過于集中,導致監督難以奏效。由此,還必須通過創新監督機制和問責制度來強化對常委會的監督。監督與民主之間猶如一個硬幣的兩面,是相輔相成、相生相伴的關系。“監督的過程是民主的實現過程,而民主的過程,一定包含著監督”[14]。從常委會選舉產生到決策是實現民主的過程,同時也是監督的過程。因此,上面提到的關于常委會候選人的提名推薦、差額選舉和競爭性選舉、確定常委會的決策權力范圍、議程設置和票決制以及黨員、黨代表旁聽和列席等,無不滲透著對常委會的監督。實際上這些制度也就是一種監督機制。對常委會特別是“一把手”的監督,需要內外結合、上下結合。具體而言,首先,鑒于權力配置不合理,導致同級人大、政協和紀委對黨委常委會和“一把手”的監督薄弱。由此,必須進一步理順權力關系,提高這些監督主體的監督效率,完善上級紀委監督體制和巡視制度。其次,要發揮黨代會和全委會的監督作用,切實按照“誰授權誰監督”的原則,強化常委會定期向全委會報告工作并接受其監督的制度。在具體操作上,通過制定細則,規定匯報的內容、時間以及接受黨代表和黨委成員的質詢等。第三,在發揮群眾監督和媒體監督的作用方面,要創新監督機制,理順監督渠道。可以通過普遍建立黨員、黨代表旁聽以及列席常委會會議制度和新聞媒體直播常委會會議等形式加強監督。最后,建立科學的問責制。問責制是一個懲罰機制。根據權責統一的原則,對常委會的決策失誤要追究常委會集體的責任,對常委成員在執行中的失誤要追究個人責任。總之,對常委會以及“一把手”的監督,要涉及到常委會運作中的每一個環節,要形成一個有多重監督主體組成的監督網絡,才有可能真正奏效。