反傾銷司法審查制度分析——探討我國反傾銷行政訴訟規定之缺陷

　　[論文關鍵詞]WTO反傾銷協議；反傾銷：司法審查；審查制度；審查程序；行政訴訟
　　[論文摘要]應WTO反傾銷協議的原則和要求，最高人民法院制定了審理反傾銷行政案件的規定，嘗試建立我周的反傾銷司法審查制度基于反傾銷調查程序涉及復雜的經濟數據(事實)問題，我國相關的司法審查制度中欠缺對傾銷和損害構成的認定與評判司法審查技術層面上的具體規定。我國應借鑒歐共體、美國等國家和地反傾銷審查的司法經驗，規范和完善我同反傾銷審查程序，以使我國反傾銷行政案件的審理程序和實體規定符合WTO反傾銷審查的原則和要求。

　　作為舊際貿易領域非關稅壁壘措施之一的反傾銷，長期以來直是頗有爭議的話題。早在1947年各國協商簽訂的GATT義件中就對反傾銷措施作出了規制。以后GATF歷經多個回合的談判和修改，直列1995年成立世界貿易組織(WTO)。WTO反傾銷協議(Anti—Dumping Agreement)對各成員反傾銷行政主管部門的權限作出了進一步的規范，并要求對反傾銷行政措施沒置獨程序，進行獨立審查。
　　反傾銷司法審查制度依國內立法得以確立，涉及到反傾銷管理機構測查程序巾的權利和義務、公信力等問題。不問國家或經濟組織(如歐共體)的立法規定和權限范圍并不完全相同，本文結合WTO反傾銷司法審查原則和要求，對我同反傾銷司法審制度的相關規定進行分析。
　　一、建立反傾銷司法審查制度的意義和必要性
　　(一)對反傾銷司法審查制度意義的理解
　　反傾銷司法審杏是指法院(或其他指定機構)應反傾銷措施所涉當事人的申請，審查行政機關所采取的有關反傾銷措施的行政終局決定的合法性，并做出相應裁判．反傾銷措施本質上是行政機關的具體行政行為，因而屬于行政法的制度范疇，該種行政權并不能對抗司法權，不能否定司法權的最后屏障功能。任何具體行政行為都應接受司法的監督與審查，這是因為作為國家權力執行機構的行政機關，行使具體職能時，依法擁有一定的自由裁量權。但這種自由裁量權如果不能依法進行并受到相應的監督，在一國政治、經濟利益的影響和驅動下，難免違背法艦定的原則和精仲，導致行政權力的濫用，侵犯行政相對人等有當事人的合法權益、所以，對具體行政行為進行司法審查已成為各行政法的核心內容，也是現代法制閏家民主政治的重要組成部分。
　　賦予利害關系人對包括實施反傾銷措施在內的具體行政行為提起行政訴訟(在英美法系行政訴訟義稱為司法審查)，在司法程序上滿足了當事人對自身權益保護的最大化要求，也是最起碼的要求在反傾銷淵查中，進口國主管機關為有效抵制傾銷擁有較大的自由裁量權，作為對反傾銷行政權力的約束，糾正錯誤或不公平的行政裁決，建立反傾銷司法審查制度就是法理上的應有之義。
　　我國1994頒布的《對外貿易法》率先對反傾銷做出規定，1997年出臺的反傾銷與反補貼條例對反傾銷予以細化，但對反傾銷司法審查制度未作規定。從行政訴訟法和最高人民法院的相關解釋中可以找到作為司法審查法律依據的“影子”規定這些規定與反傾銷調查程序中傾銷價格、成本價格、構成價值等數據的收集和采信，以及傾銷和損害競爭意圖的認定等方面所涉及的技術復雜情形相比，可操作性明顯不足，有利于主管行政局啟動反傾銷調查機制并輕易做出征收反傾銷稅的終局決定，而使得利害關系人處于不利的訴訟地位。因此在反傾銷法中創設司法審查制度具有必要性和現實性。
　　司法審查制度目前已是反傾銷困際法律的重要內容，亦是WTO法律化的重要標志。根據WTO反傾銷協議的要求，現行反傾銷同內法應規定或增加規定司法審查方面的內容。WTO一攬子協議除反傾銷協議、服務貿易總協定(GATS)、與貿易有關的知識產豐義協定(TRIPS)，以及海父估價協、義外，均很少規定司法審查的內容，當事人無法直接依據WTO的規定對相關行政行為提起行政訴訟。
　　作為WTO的成員方，遵循WTO法律化原則，按照反傾銷協議的要求，建立與完善反傾銷罔內法司法審查制度無疑是一項圈際義務，對規范和完善我同反傾銷調查程序、保障罔際進出口貨物貿易大系的穩定發展具有長遠而深刻的意義。
　　(二)建立反傾銷司法審查制度的必要性
　　如上所述，在反傾銷行政程序中，由于各規則的詳盡程度不一，留給了各同反傾銷主管機構不同程度的自由度，存立案調查標準、凋查期限、各當事方權限、傾銷和損害的認定等方面享有較大的行政斟酌權同時，對傾銷事實包括出口價格等的認定存存諸多模糊和不確定的因素，致使反傾銷容易成為各國政府實施不公平貿易保護措施的借口，違背國際自南貿易原則，擾亂WTO競爭秩序。岡而對各國反傾銷措施采取適當的限制措施，包括增設司法審查制度等，是確保反傾銷行政行為合法性和適性所必需的。

　　1．各國反傾銷立法屬于行政法的范疇
　　從實行權分立制度的國家來看，行政權不應成為最終的決策權，一項行政決定措施的合法性和有效性應由司法部門根據立法規定進行審查和確認。反傾銷法在同內法體系中屬于行政法的范疇，而在世界貿易組織體系內，它是WTO的貨物貿易法有關貨物貿易的非關稅壁壘協定之一。反傾銷法從誕生的那一天起，就具有雙重作用，一方面，它是反對不公平貿易的一種措施，另一方面又是推行貿易保護政策、維護現行貿易秩序的一種手段反傾銷行政決定涉及到進出口商、國內消費群體等公共利益，岡而應當接受獨立審查。
　　2．防止反傾銷被濫用
　　建立反傾銷司法審查制度，防范反傾銷機構濫用反傾銷措施，其目的是顯而易見的。這是因為在當前反傾銷立法和司法環境下，由于立法標準趨向于保護國家利益和國家幼稚產業，反傾銷法的管理和實施在貿易保護的政治壓力下，具有較大的隨意性。以美同為例，美國早期的反傾銷立法本源于法律救濟，具有刑法的部分屬性。在對反傾銷法進行解釋時，法院要參照反托拉斯法的相關義木和規定。從這個意義上來看，美國1916年反傾銷法將是否“損害競爭”作為主要的標準和原則來對待。
　　然而，這種以反托拉斯法的相關原則作為反傾銷立法參照標準的趨勢卻走得不遠。到1921年，美國反傾銷法完全完成了從競爭標準到國內幼稚產業保護主義標準的轉化。任此期間和之后的反傾銷立法，如加拿大、澳大利亞、新兩蘭、日本等，都采取了保護主義者的態度立法原則從法定的客觀標準到行政斟酌權的轉化，具有不同尋常的意義它不僅擴大了對進[|產品采取防范行動的類別和范圍，而且使得采取反傾銷措施的行動標準更具有自南度和隨意性。在松泛的解釋和舉證標準下，反傾銷法的管理和實施在各同尋求貿易保護的政治壓力下發生了根木性變化，其變化幅度和速度遠遠超嚴格的法治原則標準所能允許的范。經過近半個多紀談判和協商，WTO制定了新的反傾銷和反補貼平貿易規則，迫使各成員圈對本田的反傾銷法作出較大的修改，包括對采用反傾銷措施的條件和要求加以嚴格的限制和規范，強化反傾銷司法審查力度等。
　　3．協調國際公共利益與國家利益關系、限制經濟主權
　　在國際政治經濟活動中，對外貿易具有舉足輕重的重要作用，是一國參與世界經濟大交流、大循環的重要途徑。同家作為同際社會的組成單位，力圖通過擁有包括經濟主權在內的較大權力來實現本國利益的最大化，其立足點和涉及范同與際公共利益具有沖突和矛盾，同時也具有協凋一致的方面。在經濟利益的實現方面，各同除依靠國家權力外，還不得不利用市場力量。對外貿易構建一罔經濟活動的內涵和外延，也必然受市場規律的影響，國內閃競爭、地區差距、供求關系等所出現的差價銷售現象在進口貿易中也存所難免，有其存在的客觀性和合理性問題的關鍵是，差價銷售的目的和動機是否應當受到譴責，其影響或所造成的損害是否應當予以必要的控制。國家經濟立法及執法通過國際貿易跨越國境，進入國際市場，必然在一定程度上對他國產生影響，形成矛盾沖突，因而不得不在國際法框架內尋求解決辦法。其中之一就是相互達成妥協，以條約形式約束各自的經濟主權。盡管有主動限制，有被動限制，制約主權的岡素也很多，但最終起作用的恰恰是主權者自是。而由主權國家承擔反傾銷行政斟酌權司法審查職責，在程序上是限制一國經濟主權盲目擴張的有效保障。
　　二、WTO反傾銷審查標準
　　根據WTO《反傾銷協議》，采取任何一項反傾銷措施之前，必須經過成員國特別指定的主管機構在全國范圍內實施的調查程序。各成員國反傾銷主管當局對調查事實所作的評估具有相當大的自主權，包括證據事實的收集和采信，以及對事實的獨立分析等。其中，第17．6 (i)條款對采取反傾銷措施的事實依據規定了特別的審查標準，17．6(ii)規定了解釋性事務(條約、規定的理解和適用)的特別審查標準，前者包括事實認定和事實評價兩個標準。
　　其一，“事實認定”的審查標準。審查人員對調查機關以適當方式收集證據所確認的事實，應予以尊重。這一標準有利于防止因審查人員的偏好而作出不同的發現或認定。審查人員甚至不能對新發現的證據作出評判，對基于反傾銷調查日后新近發布或公開的統計數據而獲得的所謂新證據，不應作為認定事實構成的證明材料。該項標準審查的重點不是事實本身，而是獲取證據事實的程序是否適當。
　　其二，“事實評價”的審查標準。審查人員對調查機關就事實部分作出的評價是否存在客觀性進行審定和評析，防止或避免反傾銷調查人員作出偏袒或不公正的結論。審查人員同樣不得對事實部分獨立作出自己的分析和評價，只是針對調查機關作出事實評估的方式和方法進行審查，也即事實結論本身是否基于客觀公正的記錄分析，調查機關是否基于全局考慮，沒有偏心，也不存在岡受局部利益的影響而做fn偏袒或不公正評估結論的情形。
　　WTO試圖將認定事實和做出反傾銷措施法律決定兩者之問的審查做出區分(Article17．6oftheWTO Anti—Dumping Agreement)，由此確立了事實審查和法律審查的獨立標準。而在實踐中這兩類標準難于截然做出區分。比如，根據WTO反傾銷協議第3條規定，對損害決定做出審查時，審杏人員首先要對事實依據，即相關的經濟數據做出評判，其次還必須對涉及“損害”的條約規則的理解和適用做出解釋。但各國反傾銷調查機關做出的損害決定內容還包括構成損害狀態的特定事實情節，這就不僅僅是評定所有經濟數據的問題。獨立地對經濟數據做出簡單的審查，并不足以表明構成損害，不能抽象地對損害條款做出解釋便可認定應當采取反傾銷措施。實際上，審查人員必須基于對(傾銷)事實的認知并結合法律解釋標準做出綜合分析和判斷。
　　三、我國反傾銷司法審查規定之不足
　　如上所述，基于反傾銷調查程序涉及到復雜的經濟數據(事實)問題，而對傾銷和損害構成的認定和評判則涉及到法律規范的解釋和適用問題，WTO對國內反傾銷主管機關采取反傾銷措施設立了必要的獨立審查程序。反傾銷協議第13條規定了“司法審查”，即“國內立法含有反傾銷措施規定的各成員國，應當設有司法的、仲裁的或者行政的裁決機構或者程序，以特別用于迅速審查與最終裁決，以及屬于第11條規定范圍的裁決復審有關的行政行為，此種裁決機構或者程序應當獨立于負責所涉裁決或者復審的主管機關。”按照WTO反傾銷審查程序的這一獨立性要求，可以另行設立機構、配置人員建立獨立的行政復議機關或仲裁機構，可以通過法院訴訟的方式進行審查。

　　考慮到我國法院體系的相對獨立性，設立反傾銷行政訴訟制度與行政審查方式相比更能體現公正性，并可避免外國企業和政府在對反傾銷行政裁決不服時直接訴諸WTO爭端解決機制。為此，我國對反傾銷調查程序的審查采取了司法審查(行政訴訟)的形式。
　　最高人民法院于2002年發布了《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》(以下簡稱“反傾銷規定”)，以司法解釋的形式正式確立了反傾銷司法審查程序。自此，依法審理反傾銷(包括反補貼)行政案件，已成為我國加入WTO以后人民法院承擔的主要職責。
　　近年來，人民法院如何審理反傾銷、反補貼行政案件，逐漸受到國外媒體等有關方面的關注。最高人民法院反傾銷規定是我國設立反傾銷司法審查制度的依據，南于準備倉促方面的原岡，該司法解釋與WTO的相關要求和原則尚有差距，與國內上位法的相關規定也存在相互銜接的問題。
　　(一)與最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱“證據規定”)的關系問題
　　兩者之間的關系并不明了，“反傾銷規定”中沒有任何條款提及“證據規定”。從邏輯關系上可以推定，“證據規定”規則適用于審理包括反傾銷行政案件在內的所有行政案件，因為“證據規定”的宗旨是公正、及時地審理行政案件。由此，審判法官存處理反傾銷行政案件時應同時以該兩個規定為“準繩”。但該兩個規定之間不一致時，如何選擇適用的問題卻十分突出。比如“證據規定”第一條第2款規定，被訴行政機關因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在十日期限內提供證據的，應當在收到起訴狀之日起七日內向人民法院提出延期舉證的書面申請。否則，被訴行政行為視同沒有相應證據。但“反傾銷規定”沒有對被訴反傾銷主管機關的舉證責任作出此種限制，只是簡單規定被告負有提供作出反傾銷行政行為的證據和所依據的規范性文件的舉證責任。
　　如果參照我國立法法的規定，“反傾銷規定”作為新的特別規定，應予以優先適用。將導致違背“證據規定”第一條所確立的基本價值原則，即確保原告有必要的對證據質證的準備時問，防止被告遲延提交持有證據直到開庭時刻，致使原告及其代理律師準備答辯困難，處于不利的訴訟地位。
　　(二)對證據進行司法審查的公信力問題
　　根據“反傾銷規定”第七條第2款規定，人民法院在審查被訴反傾銷行政行為的合法性問題時，依賴于被告(反傾銷調查機關)提供的案卷記錄，對作出被訴反傾銷行政行為時未包括在案卷記錄中的任何事實材料不得作為證明該行為具有合法性的證據。但根據WTO反傾銷實施審查標準，對合法性問題的審查要結合反傾銷規則的具體規定和釋義，而非單純的“事實材料”。
　　另外，由于反傾銷主管機關制作的案卷記錄缺乏公開監督機制，致使人民法院無法確信或保證反傾銷主管機關在實施被訴反傾銷行政行為之后，沒有在案卷記錄巾加入新的“事實材料”。這使得人民法院對被告所提供證據的采信缺乏公信力。
　　(三)“反傾銷規定”的解釋性問題
　　“反傾銷規定”條款部分內容語焉不詳，在“正確”理解和適用之前尚需作出進一步的解釋。其中第8、9條均對原告、利害關系人在反傾銷行政調查程序中提供證據的職責作出了要求，原告、利害關系人有義務配合被告進行反傾銷行政調查程序，并不得以任何理由妨礙調查。對“嚴重”妨礙調查的，人民法院對原告、利害關系人在訴訟程序中提供的證據不予采納。在存在利害關系人“嚴重”妨礙調查的情況下，國務院主管部門根據現有證據作出的事實結論，可以認定為證據充分。
　　上述規定實際上將原告的舉證期限變相予以提前，增設了原告在反傾銷調查階段的舉證義務，增強了被告在舉證方面的優勢地位，是對雙方平等訴訟主體地位的侵害，原告可能岡為與自己無關的“利害關系人”的不作為(極有可能被認定為構成嚴重妨礙調查)而承擔敗訴的不利結果。同時，對“嚴重”妨礙調查的認定問題。沒有明確一個相對客觀的標準，也沒有明確認定的機關。究竟是由人民法院認定，還是由實施反傾銷調查程序的有關行政部門認定?
　　“反傾銷規定”的出臺意在為人民法院審理反傾銷行政案件提供具體規則，但由于缺乏必要的經歷和實踐經驗，將會致使在實際審理與WTO有關的行政案件中難以應對可能出現的新問題。為此，相關部門應盡快予以救濟。誠然針對當前反傾銷司法審查制度中存在的問題，我國應借鑒歐共體、美國等國家和地區反傾銷審查的司法經驗，通過完善反傾銷司法審查技術層面上的具體規定，對將來可能出現的問題采取相應的補救措施，以使我國反傾銷行政案件的審理程序和實體規定符合WTO反傾銷審查的原則和要求。