論我國《環保法》的修改與政府環境保護公共職能的統一性
作者:時間:2011-03-03 15:27:34 來源:www.ssr18.com 閱讀次數:2704次 ]
【摘要】 本文在比較我國《環境保護法》和美國《國家環境政策法》的法律實踐的基礎上，提出修訂我國《環境保護法》的方向和重點是為政府環境保護公共職能的統一性提供更充分的保障。
【關鍵詞】修改；環境保護法；公共職能；統一 教育論文發表網
【英文關鍵詞】Amendment； Environmental Protection Law； Public Functions； Unification 教育論文發表網
【正文】當前，學界和政府有關部門都在研究《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“《環保法》”）的修訂問題。有人認為，應當制定一部《中華人民共和國環境法典》；有人認為應當將《環保法》上升為由全國人大制定的“基本法”。這兩個建議，一個建議法律形式的變化，另一個建議立法機關層次的變化。這兩種變化似乎并不必然導致我國環境管理的改善。立法的首要問題是搞清楚現實對立法提出的關鍵問題和要求是什么？法典化和提升環保法為基本法，似乎都不是現實對立法提出的需要解決的關鍵問題。
人們常說我國的《環保法》同美國的《國家環境政策法》一樣，都是關于環境保護事項的“基本法”。同屬這種環境保護事項的基本法，為什么我國的《環保法》在施行十幾年后出現了一定程度的“空心化”問題，而美國的《國家環境政策法》卻無此問題，長盛不衰？十幾年來（如果從1969年算起，美國的時間更長），兩國的國內環境形勢都有很大變化。為什么我國的《環保法》現在甚至面臨廢除的問題，而美國的法卻沒有。其中原因，不是我國的經濟體制改革的發展等理由所能夠完全解釋清楚的。這個問題，很值得研究。
我認為，現實對《環保法》的修訂所提出的關鍵問題有兩個。它們是互相關聯的。針對這兩個問題來修訂《環保法》也許能夠達到改善我國環境管理的立法目的。
第一個問題是有法不依的問題。
現實中有兩種不遵守法律的現象。一是政府部門有法不依。二是開發者或生產者有法不依。兩者相比，前者更具根本的意義，更需要法律的規范和制約。最近發生的所謂“環保風暴”（國家環保總局喝令停止30多項建設項目），凸現政府部門有法不依的問題。
環境是公共品。對開發者和生產者而言，對公共品的濫用或存在有法不依的動機或者誘惑，從經濟人的觀點看，是可以理解但不能容許的。在缺乏公共管制的自由市場條件下，他們必然這樣做。這就是所謂“公地的悲劇”。但對于政府而言，這種對公共品的濫用卻是不可理解也不能容許的。因為政府的職能就是通過管制來保障公共福利，提供公共產品，防止“公地悲劇”的發生。 教育論文發表網
我們的政府中，一部分，如環保局，努力地執行環境法律，保護環境，保護公共品。但同時另一部分，如某些負責經濟發展和資源開發的部門，有時卻無視環境法，從事著犧牲環境和生態，謀求短期GDP增長的事情。這兩類政府部門在對待環境這個公共品上的態度截然相反。在有些地方，由于地方行政首長單打一的經濟發展觀，環保部門甚至不能有效行使其法定的職能。因此，“環保風暴”揭示我們的政府在完整地、統一地履行公共職能方面存在比較大的問題。 教育論文發表網
第二個問題是現行法律缺乏對政府有法不依的監督和矯正手段，既缺乏對政府和政府官員的問責機制。
首先，對于政府部門不遵守環境法律的建設活動或規劃性活動，現行法律的問責機制或責任機制太薄弱。問責一詞，似乎是最近流行的。也許它比較好的翻譯了英文中的一個重要法律術語Accountability（指應當負責的情況）。我國是以強勢行政來管理的國家。對我國行政部門的問責Accountability是一個長期忽略的問題。所以，負責經濟發展和資源開發的政府部門，在沒有“環保風暴”的情況下，可以安然無事地進行違法環境法的建設活動。“環保風暴”可以說是我國的一種特殊的問責形式。盡管不能長期靠這種刮風暴的辦法來對待政府有法不依的問題，但它畢竟揭示了現實存在的問責機制薄弱的問題。其次，對于政府部門執法不嚴的問題，現行法律的問責機制也有問題。在經濟優先的指導思想下，不少地方的政府對于地方上的開發者和生產者的違反環境法的行為睜一只眼，閉一眼，執法不嚴。法律對這種政府的不作為情況，缺乏追究責任的機制。
一方面是有法不依，特別是政府有法不依，另一方面是對違法或有法不依的情況缺乏問責機制，這也許是我國《環保法》的修改需要對待的關鍵性問題。或者換個方式說，法律如何保障政府能夠完整統一地履行公共職能，也許是《環保法》的修改真正應當關注的問題。
綜上所述，我認為，修訂《環保法》的方向和重點，應當是從實體法和程序法上，尤其是從程序法上，全面加強政府的環境保護公共職能，使環境價值和經濟價值在政府各個部門中真正統一起來，使我們的政府成為一個能夠完整統一地行使環境保護公共職能的政府。政府各部門都重視環境保護，何愁管不住市場失靈，即市場主體的“公地悲劇”？
在確定了立法重點后應當怎么做，即如何使政府各部門都重視環境保護？如何全面加強政府的環境保護公共職能？ 美國的經驗值得借鑒。美國這方面的經驗很多。其中《國家環境政策法》的制定是其一。在上個世紀60年代后期，美國在對外事務上，頭等大事是越戰。在內政方面，環境問題是一個舉國關心的大事。尼克松的一個歷史性貢獻，除了恢復對華接觸外，還有一個就是在1969年簽署《國家環境政策法》（NEPA）。
美國的《國家環境政策法》主要規定三件事。 教育論文發表網
一、宣布美國的國家環境政策；
二、設立總統咨詢機構——國家環境質量委員會；
三、建立環境影響評價程序。
這三件事現在大家都知道。但是，其中有些重要問題，人們可能沒有認真想過或者根本不知道，那就是，美國為什么在那時要宣布國家環境政策？宣布國家環境政策主要是針對誰？《國家環境政策法》如何保障國家環境政策得到遵守？
在當時，美國的污染問題已經相當嚴重并引起公眾的強烈反應，而美國聯邦政府各部門的現行法定職權沒有關于保護環境的內容，或者，存在同保護環境不一致的地方。這是美國國會決定制定和宣布國家環境政策法的主要原因。 教育論文發表網
國家環境政策法主要是針對誰？針對公民，污染者還是政府？是后者——政府。
如何保障國家環境政策得到切實遵守？《國家環境政策法》規定了兩個辦法。一是環境影響評價制度。二是要求聯邦政府各部門（注意，是各個部門，沒有例外）都對照國家環境政策法，檢查現行法律對本部門的授權，看其是否存在同國家環境政策不一致的地方，并且對總統提出修改該對部門的授權法的建議，使其同國家環境政策統一起來。
因此，我們可以看到，美國當時的情況同我們現在的情況有些類似。那就是政府各部門的法律授權存在或多或少存在同國家環境政策不一致的情況。這種不一致，妨礙著美國政府完整統一地行使公共職能，因此需要糾正。糾正的辦法，就是將政府各部門的職能與國家環境政策統一起來，或者倒過來說，以國家環境政策統一政府各部門的職能。
關于《環保法》的修改，我認為關鍵是找準問題和“抓手”。我主張將來修訂時，參考美國國
【關鍵詞】修改；環境保護法；公共職能；統一 教育論文發表網
【英文關鍵詞】Amendment； Environmental Protection Law； Public Functions； Unification 教育論文發表網
【正文】當前，學界和政府有關部門都在研究《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“《環保法》”）的修訂問題。有人認為，應當制定一部《中華人民共和國環境法典》；有人認為應當將《環保法》上升為由全國人大制定的“基本法”。這兩個建議，一個建議法律形式的變化，另一個建議立法機關層次的變化。這兩種變化似乎并不必然導致我國環境管理的改善。立法的首要問題是搞清楚現實對立法提出的關鍵問題和要求是什么？法典化和提升環保法為基本法，似乎都不是現實對立法提出的需要解決的關鍵問題。
人們常說我國的《環保法》同美國的《國家環境政策法》一樣，都是關于環境保護事項的“基本法”。同屬這種環境保護事項的基本法，為什么我國的《環保法》在施行十幾年后出現了一定程度的“空心化”問題，而美國的《國家環境政策法》卻無此問題，長盛不衰？十幾年來（如果從1969年算起，美國的時間更長），兩國的國內環境形勢都有很大變化。為什么我國的《環保法》現在甚至面臨廢除的問題，而美國的法卻沒有。其中原因，不是我國的經濟體制改革的發展等理由所能夠完全解釋清楚的。這個問題，很值得研究。
我認為，現實對《環保法》的修訂所提出的關鍵問題有兩個。它們是互相關聯的。針對這兩個問題來修訂《環保法》也許能夠達到改善我國環境管理的立法目的。
第一個問題是有法不依的問題。
現實中有兩種不遵守法律的現象。一是政府部門有法不依。二是開發者或生產者有法不依。兩者相比，前者更具根本的意義，更需要法律的規范和制約。最近發生的所謂“環保風暴”（國家環保總局喝令停止30多項建設項目），凸現政府部門有法不依的問題。
環境是公共品。對開發者和生產者而言，對公共品的濫用或存在有法不依的動機或者誘惑，從經濟人的觀點看，是可以理解但不能容許的。在缺乏公共管制的自由市場條件下，他們必然這樣做。這就是所謂“公地的悲劇”。但對于政府而言，這種對公共品的濫用卻是不可理解也不能容許的。因為政府的職能就是通過管制來保障公共福利，提供公共產品，防止“公地悲劇”的發生。 教育論文發表網
我們的政府中，一部分，如環保局，努力地執行環境法律，保護環境，保護公共品。但同時另一部分，如某些負責經濟發展和資源開發的部門，有時卻無視環境法，從事著犧牲環境和生態，謀求短期GDP增長的事情。這兩類政府部門在對待環境這個公共品上的態度截然相反。在有些地方，由于地方行政首長單打一的經濟發展觀，環保部門甚至不能有效行使其法定的職能。因此，“環保風暴”揭示我們的政府在完整地、統一地履行公共職能方面存在比較大的問題。 教育論文發表網
第二個問題是現行法律缺乏對政府有法不依的監督和矯正手段，既缺乏對政府和政府官員的問責機制。
首先，對于政府部門不遵守環境法律的建設活動或規劃性活動，現行法律的問責機制或責任機制太薄弱。問責一詞，似乎是最近流行的。也許它比較好的翻譯了英文中的一個重要法律術語Accountability（指應當負責的情況）。我國是以強勢行政來管理的國家。對我國行政部門的問責Accountability是一個長期忽略的問題。所以，負責經濟發展和資源開發的政府部門，在沒有“環保風暴”的情況下，可以安然無事地進行違法環境法的建設活動。“環保風暴”可以說是我國的一種特殊的問責形式。盡管不能長期靠這種刮風暴的辦法來對待政府有法不依的問題，但它畢竟揭示了現實存在的問責機制薄弱的問題。其次，對于政府部門執法不嚴的問題，現行法律的問責機制也有問題。在經濟優先的指導思想下，不少地方的政府對于地方上的開發者和生產者的違反環境法的行為睜一只眼，閉一眼，執法不嚴。法律對這種政府的不作為情況，缺乏追究責任的機制。
一方面是有法不依，特別是政府有法不依，另一方面是對違法或有法不依的情況缺乏問責機制，這也許是我國《環保法》的修改需要對待的關鍵性問題。或者換個方式說，法律如何保障政府能夠完整統一地履行公共職能，也許是《環保法》的修改真正應當關注的問題。
綜上所述，我認為，修訂《環保法》的方向和重點，應當是從實體法和程序法上，尤其是從程序法上，全面加強政府的環境保護公共職能，使環境價值和經濟價值在政府各個部門中真正統一起來，使我們的政府成為一個能夠完整統一地行使環境保護公共職能的政府。政府各部門都重視環境保護，何愁管不住市場失靈，即市場主體的“公地悲劇”？
在確定了立法重點后應當怎么做，即如何使政府各部門都重視環境保護？如何全面加強政府的環境保護公共職能？ 美國的經驗值得借鑒。美國這方面的經驗很多。其中《國家環境政策法》的制定是其一。在上個世紀60年代后期，美國在對外事務上，頭等大事是越戰。在內政方面，環境問題是一個舉國關心的大事。尼克松的一個歷史性貢獻，除了恢復對華接觸外，還有一個就是在1969年簽署《國家環境政策法》（NEPA）。
美國的《國家環境政策法》主要規定三件事。 教育論文發表網
一、宣布美國的國家環境政策；
二、設立總統咨詢機構——國家環境質量委員會；
三、建立環境影響評價程序。
這三件事現在大家都知道。但是，其中有些重要問題，人們可能沒有認真想過或者根本不知道，那就是，美國為什么在那時要宣布國家環境政策？宣布國家環境政策主要是針對誰？《國家環境政策法》如何保障國家環境政策得到遵守？
在當時，美國的污染問題已經相當嚴重并引起公眾的強烈反應，而美國聯邦政府各部門的現行法定職權沒有關于保護環境的內容，或者，存在同保護環境不一致的地方。這是美國國會決定制定和宣布國家環境政策法的主要原因。 教育論文發表網
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如何保障國家環境政策得到切實遵守？《國家環境政策法》規定了兩個辦法。一是環境影響評價制度。二是要求聯邦政府各部門（注意，是各個部門，沒有例外）都對照國家環境政策法，檢查現行法律對本部門的授權，看其是否存在同國家環境政策不一致的地方，并且對總統提出修改該對部門的授權法的建議，使其同國家環境政策統一起來。
因此，我們可以看到，美國當時的情況同我們現在的情況有些類似。那就是政府各部門的法律授權存在或多或少存在同國家環境政策不一致的情況。這種不一致，妨礙著美國政府完整統一地行使公共職能，因此需要糾正。糾正的辦法，就是將政府各部門的職能與國家環境政策統一起來，或者倒過來說，以國家環境政策統一政府各部門的職能。
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