我國行政訴訟功能之實證淺論

　　論文關鍵詞：行政訴訟；訴訟功能；立法目的
　　論文摘要：我國行政訴訟法實施以來取得了顯著的成就，但通過對《中國法律年鑒》1989年至2004年行政審判相關數據的統計分析發現，我國行政訴訟在一定程度上發揮了維護行政與救濟權利的功能，在相當程度上發揮了監督行政的功能。行政訴訟的實有功能、設計功能與應有功能出現偏差。修改我國行政訴訟法應正確認識行政訴訟的功能，合理定位立法目的，選擇與行政訴訟性質和立法目的相匹配的制度，使行政訴訟發揮立法者所預設的功能。

　　行政訴訟功能是行政訴訟制度所實際發揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對其進行價值評價，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實際發揮的功能與立法目的是否一致?如果沒有實現立法目的，問題在哪里，應如何解決?本文通過對行政訴訟功能的實證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準備。
　　一、一審行政案件收案數量與漲幅對比
　　從相關數據可以看出，一審行政案件收案數量總體上保持增長趨勢。除1999年、2000年和2002年收案數量減少外，整體上，一審案件收案數量呈上升的趨勢。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數量是兩位數的增長幅度。根據上述數據，可以將行政訴訟的發展分為三個階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內大量案件涌人法院是必然現象。從1989年到1991年行政案件一審收案數量成倍增加，然而，從1992年開始，行政案件收案數的增幅減緩，人們所估計的收案數量持續高速增長的情況并沒有出現，1993年與1992年的收案數量基本持平。第二階段，高速增長階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開放的順利進行，行政糾紛不斷增多，人們對行政訴訟法也有了更深的認識，行政訴訟收案數量持續增長。從1994年開始，行政案件收案數量又重現了大幅上升的勢頭，這種趨勢維持了四年，到1998年上升趨勢開始趨于緩和。到1999年出現了逆轉的趨勢，行政訴訟法實施以來一審案件的收案數量首次出現下降的現象。第三階段，平穩發展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進入平穩發展時期，收案數量在不同年份呈現高低交錯，但在總體上已趨于穩定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地擴大受案范圍，但這一年卻持續了1999年收案數量下降的趨勢，這一現象耐人尋味。2001年出現了行政訴訟法實施以來收案數量最多的一年，突破十萬大關。到2002年收案數量則又跌至谷底，出現了兩位數的負增長，人們預期“新司法解釋頒布后收案數量將大量增加”，這一論斷并沒有得到完全的驗證。從2003年開始，收案數量緩慢回升，在現行行政訴訟法沒有修改的情況下，預計今后行政訴訟案件收案數量不會有大幅的起落，進入平穩發展時期。
　　二、一審、二審行政案件收案數量、比例及上訴率對比
　　(一)一審行政案件收案數量偏低
　　相關數據說明，一審行政案件在人民法院整個收案數量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關，在任何一個國家，行政糾紛都不是主要的社會糾紛形態，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態現象。但行政案件在我國三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒達到一位數，1996年至2004年出現緩慢的增長，但在總體上從來沒有超過案件總數的2％。出現這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機關領導增強了依法行政的意識，執法人員增強了依法執政的水平，實施具體行政行為的合法率較高；行政相對人的法律知識普及，違反行政法的情況減少，導致具體行政行為的數量減少；法律咨詢業和法律服務業發達，使行政相對人能夠準確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過嚴，導致行政相對人無法起訴；另一個原因是行政相對人不愿選擇行政訴訟，這說明行政相對人對行政訴訟抱有不信任態度，而這與行政訴訟的實際效果有著密切的關系。個案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負面的。如果當事人從以前案件的判決中無法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。
　　(二)行政訴訟的當事人更傾向于上訴
　　得出這一結論有兩方面的證據：第一，與一審行政案件所占案件總數的比例相比，二審行政案件所占案件總數的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數的比例在1．48％-5．77％之間浮動；從1991年開始，二審行政案件占案件總數的比例均超過百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關系，在刑事訴訟中由于實行“上訴不加刑”的原則而鼓勵被告人上訴，在民事訴訟中以調解結案的當事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說明問題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時達到58．65％(2003年)，這一年有超過一半的行政訴訟當事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數量總體保持上升的狀態，這有兩個方面的原因：一方面行政案件總體數量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當事人更傾向于發動二審程序，對一審裁判不滿意程度較高。從《中國法律年鑒》的統計中，我們無法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個佐證，以江蘇省徐州市賈汪區人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘敗訴’的案件”。在筆者所參與的一個調查中，對341份判決書的上訴提起人進行分析，其結果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數據從側面說明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說明原告的敗訴率較高，原告對一審判決不滿意程度較高。

　　三、一審行政案件結案方式對比
　　(一)原告與被告的勝訴比例懸殊
　　從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準確地判斷哪一方當事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動，大多數年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動。尤其是在行政訴訟法剛剛實施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開始，撤銷、變更的數量開始返超維持判決，這種趨勢一直保持到2000年。從2001年開始，維持判決數量又大大超過了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應相應地增加。但實際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說，被告敗訴率增加的同時，原告的勝訴率并沒有明顯的上升。上述數據對比說明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高。“相對人與政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優勢。”這一結果不排除行政機關執法水平較高，行政行為在實體與程序方面都沒有瑕疵，但同時也說明行政訴訟在保護原告方合法權益方面發揮的作用是非常有限的。這一結果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結論相呼應。
　　(二)以撤訴方式結案居高不下
　　在一審行政案件的結案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現象。除1988年外，以撤訴方式結案的比例都在百分之三十以上，最高時超過了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因導致的非正常撤訴，無論什么原因，我們僅從數據中無法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷。“這是超出《行政訴訟法》第54條規定判決方式之外采取的，又無法直接辨明法院態度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來看，1993年至2004年這十二年間，原告主動申請撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時達到了84．38％(2004年)。原告主動申請撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識欠缺，不能對案件結果進行準確的判斷，盲目起訴，起訴后認識到自己的請求并不成立，因此主動撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強迫或變相強迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財力成本為代價的，原告作為完全行為能力人，應對自己起訴的行為有充分的準備，當然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。
　　(三)變更判決處于備而不用的狀態
　　1997年以前，《中國法律年鑒》的統計數字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開始，變更判決無聲無息地消失了。微小的變更判決數字已被統統歸人“其他”當中計算。從2002年開始，最高人民法院改變了以往關于一審結案方式的統計指標，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請求、履行法定職責以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個統計指標的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結案的數量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數字肯定不會很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調查中，六個法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數的0．2％。筆者在與某位法官交談時，他曾說由于難以準確把握變更的尺度，法官對變更判決是能不用就不用，或者說是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機關以往的做法對行政行為加以改變。從實際情況來看，變更判決基本上處于備而不用的狀態。這種結果使我們有必要反思變更判決存在的問題，重構變更判決。
　　四、行政審判案件與執行案件數量對比
　　(一)執行行政決定案件的數量高于執行行政裁判案件的數量
　　在行政訴訟受案數量不多、發展低迷的情況下，人民法院執行行政決定的數量卻比較高，1994年至2004年這十一年問，執行行政決定的比例占執行案件總數的比例都超過了百分之十。1999年至2002年執行行政裁判的案件數量連續出現了負增長。出現這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現象有關；當事人主動執行人民法院的裁判，以致執行法院裁判案件的數量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規定了對申請執行行政決定的案件進行嚴格審查也與執行案件數量下滑有一定關系。在總體上，申請執行行政決定案件的數量在絕對數量上遠遠高于審判案件的數量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達到了，二十倍。

　　(二)執行案件的數量大大高于審判案件的數量
　　從發展趨勢上看，無論是執行案件的總體數量還是執行行政決定案件的數量，1992年到1994年，執行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對比，審判案件的升幅比例超過了執行案件；之后的幾年又恢復到原來的狀態，執行案件的上升比例一直領先(負增長的情況下也是如此)，其中1999年在出現審判案件數量下降以及執行行政裁判案件數量大幅降低的情況下，執行行政決定案件的數量卻上升了19．76％。從數量對比上看，執行行政決定案件的數量始終都高于審判案件的數量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問，平均每年前者都為后者的三倍多。
　　五、結論
　　(一)行政訴訟在一定程度上發揮了救濟權利的功能
　　根據我國行政訴訟法的規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實施以來至今，雖然行政訴訟案件在總體數量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數量還是呈現上升的趨勢，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟途徑。我國行政訴訟制度在一定程度上發揮了救濟權利的功能。之所以說“在一定程度上”發揮了救濟權利的功能，一是因為訴訟本身作為一種救濟途徑有其固有的缺陷，不可能對所有的行政相對人提供事實上的救濟，二是因為行政訴訟法的實施受各種主客觀條件的限制。由于我國行政訴訟法本身的問題以及實施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟權利的功能還沒有充分發揮出來。
　　(二)行政訴訟在相當程度上發揮了監督行政的功能
　　與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負有執行行政決定的任務。行政訴訟法專辟一章規定了行政執行。在非訴行政執行案件中，法院是否應進行審查以及審查的限度一直存在爭議。《若干意見》并沒有對法院的審查權力作出明確的規定，根據《若干解釋》第93條和第95條的規定，人民法院在執行行政決定之前要對其進行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實根據、法律根據以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規定強化了司法監督行政的功能。前述數據分析說明，我國執行案件的數量尤其是法院執行行政決定案件的數量遠高于審判案件的數量。而法院執行行政決定主要發揮了監督行政的功能，在某種程度上還有維護行政的功能。
　　(三)行政訴訟在一定程度上發揮了維護行政的功能
　　從客觀效果來看，行政訴訟除了救濟權利、監督行政的功能，在一定程度上還發揮了維護行政的功能，這是現行行政訴訟法的一大“特色”。維護行政的功能集中體現在兩個方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發揮了維護行政機關依法行使行政職權的作用，談不上救濟權利，至于監督行政的功能也有一些牽強。第二，人民法院執行行政決定案件的數量偏高。如前所述，法院執行行政決定要進行一定程度的審查，主要發揮了監督行政的功能，但卻不能抹殺這種執行行為在維護行政方面的作用。人民法院通過審查，對合法的行為予以執行，正是維護行政作用的體現。在這種情況下，難免讓行政相對人產生“官官相護”的看法。
　　(四)行政訴訟實有功能、設計功能與應有功能出現偏差和錯位
　　首先，設計功能背離應有功能。行政訴訟所發揮的應有功能包括直接功能和間接功能兩個方面，行政訴訟的立法目的(設計功能)應主要圍繞其應有的直接功能來規定。就直接功能來看，包括保障審判順利進行，監督行政機關依法行使行政職權；救濟相對人權利和解決行政糾紛四個方面，而行政訴訟的立法目的卻包含有“維護行政機關依法行使行政職權”這一項內容，立法者所預設的這一項功能背離了行政訴訟的應有功能。其次，實有功能與設計功能沒有達到完全一致。對行政訴訟功能進行實證研究的目的是看行政訴訟法定功能的實現效果。“研究行政訴訟功能問題，必然離不開行政訴訟目的的研究。而研究行政訴訟目的，歸根到底，也是為了研究某種預設的行政訴訟功能如何能夠順利實現。”3l(H"根據行政訴訟立法目的的規定，行政訴訟的法定功能包括保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。這三項功能在一定程度上都得到了實現，但從客觀效果看，各種功能的實現程度不同。實際上，行政訴訟法主要發揮了維護、監督行政的功能和一定程度上的救濟權利功能。可見，行政訴訟立法目的與該法實際發揮的功能之間出現錯位。
　　法律功能更多地與法律后果相接近，而法律的客觀后果可能與法律的目的相符合，也可能并不一致。立法目的是立法者主觀上所要取得的結果，而功能則是制度所實際發揮的作用，制度設置是目的與功能之間的橋梁。功能與目的完全契合是最佳的理想狀態，也是立法者所追求的效果。分析行政訴訟功能的目的是檢驗行政訴訟的立法目的。我國行政訴訟在一定程度上發揮了維護行政與救濟權利的功能，相當程度上發揮了監督行政的功能。功能與目的偏差的癥結在于行政訴訟具體制度的設置不合理，為了達到兩者的一致，我們應選擇與立法目的相適應的具體制度，以達到功能與目的的完全契合，實現立法者的意圖。