弱勢群體保護中的政府創新動力機制分析

關鍵詞: 弱勢群體/公民權/政府創新/參與

內容提要: 地方政府保護弱勢群體的實踐表現在建立弱勢群體的生活保障制度和建立弱勢群體的權利保障機制方面，因此地方政府的相關創新呈現出具體保護、政策環境、能促性賦權三個層次。政府創新的復合動力機制在于試點—經驗—推廣的制度路徑支持、官員的政績追求、政府弱勢部門鞏固和增強部門存在合法性的需要。既有政府創新還存在著未能從權利平等保護和公民參與不足等缺陷。目前的弱勢群體保護的動力機制已經開始由政府主動創新向公民和社會以提出權利要求的方式推動政府創新轉移。
 
 
      改革開放之前，我國的社會結構相對簡單，并沒有弱勢群體這個詞，只是存在著政府照顧的對象。（主要是城鄉孤寡老人、孤兒、極端貧困人口、殘疾人和災民等。）改革開放后，伴隨著經濟發展，我國社會人口流動加劇，社會分層細化，利益結構和社會結構也復雜化。2002年3月，朱镕基總理在九屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》中使用了“弱勢群體”這個詞，引起了國內外的廣泛關注。“弱勢群體”進入中國的政府工作報告，意味著中國承認了社會結構不協調、權力配置不當等發展失衡問題。作為一個相對概念，弱勢群體泛指所有在維護自己的正當權益方面處于弱勢的社會群體。但在這個相對的弱勢群體當中，又有一部分人處于更為弱勢的地位，而且，這種更為弱勢的地位是難以改變的，這些人群就屬于人們達成共識的弱勢群體。（在我國，弱勢群體至少包括五大類人群：第一，“三無”人群，即“無勞動能力、無經濟來源、無法定贍養(扶養、撫養)人”的孤寡老人、孤兒和殘疾人；第二，城鄉貧困人口；第三，城市中的失業人員；第四，進城務工的農民；第五，低收入的退休人員。其中，第一類人群可以稱之為絕對弱勢群體，其他四類基本上都屬于相對弱勢群體，即他們的弱勢地位主要是社會分化與國家的發展戰略選擇共同作用的結果，是改革開放的副產品。）他們中的很多人是在原體制下做出貢獻但又未能及時分享到改革成果的人，他們有較強的相對剝奪感，而改變自身弱勢地位的能力有限。保護弱勢群體，是政府的責任，也是實現國家發展戰略不可或缺的底線保障。研究弱勢群體保護中的政府創新動力機制，是解釋和分析我國改革路徑的一種有益視角。由于改革開放以來我國的很多制度安排基本上遵循“地方試點—經驗總結—國家制度”的路徑，因此，本文中所說的政府創新均指地方政府創新。
      一、政府對弱勢群體予以保護的領域
      由于人們達成共識的弱勢群體是改革開放之后產生的，我國政府在對絕對弱勢群體予以保障的同時，也在不斷探索保障新產生的弱勢群體的途徑。從實踐看，地方政府對弱勢群體進行保護的探索主要表現在以下幾個方面：
      (一)建立弱勢群體的生活保障制度與機制醫學職稱論文發表 
      弱勢群體的生活保障制度與機制主要體現在最低生活保障方面。傳統計劃經濟時代，人們的生活內容和福利依托于單位而非社會，隨著國有企業改革的不斷深入，不斷增加的下崗人員在城市中形成了一個被單位化生存模式拋棄的社會群體。1993年6月，上海市民政局在調查研究的基礎上，提出了建立城鎮最低生活保障線的方案，經報請市政府同意，與有關部門一道下發了《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》。當年有7680位城鎮居民通過這一制度得到了基本生活保障。（葉興慶、張順喜：“中國城鄉最低生活保障制度的演變過程和現狀”，載《中國國際扶貧中心中國開發式扶貧的實踐與探索論文》， 2007年。）這是我國最早的居民最低生活保障制度，也是與國有企業改革相配套的一個政府創新。上海市居民最低生活保障制度的產生與當時的國有企業改革和社會主義市場經濟導向的經濟體制改革現實密切相關，即市場導向的國有企業改革要求徹底脫離原有的企業終身福利制度，形成自由流動的用工機制，但如果沒有社會接收機制，企業的人員離開企業，也就意味著離開一個從生管到死的賴以生存的“單位”，這對當時人的基本生存是難以想像的。而建立最低生活保障制度，就解決了國有企業的競爭包袱，同時也為下崗者提供了基本生存的基礎。當然，上海市能夠推出這項今天看來理所當然的創新，也與上海市地方財力較強和處于改革開放前沿密切相關。上海市的這一創新開啟了中國現代社會保障制度建設的第一扇門，因為最低生活保障制度是一個面向全體居民的社會救濟制度，與“餓不死人”的傳統貧困救濟不同，它是一個綜合性的社會救助體制，保障的是一個人最低限度的不失尊嚴的生活。因此，它不但包括對對象定期定量發放生活保障金，而且每個對象還配套享有糧油幫困卡、子女就學、住房、就醫等多方面的優惠。此后，居民最低生活保障制度由點到面、逐步走向規范化、法制化。到1999年10月，全國所有城市都建立了居民最低生活保障制度，《城市居民最低生活保障條例》在全國范圍內施行。
      與城市居民相比，占全國人口的80%的農村居民的最低生活保障的開始則遲得多。但與城市居民的最低生活保障首先出現在經濟發達地區一樣，農村居民的最低生活保障也首先出現在經濟發達的東部地區———福建省廈門市。廈門1997年開始探索將最低生活保障制度從城市推向農村的路徑。此后幾年，廈門最低生活保障制度從城市向農村覆蓋，基本保障了城市和農村困難群眾的基本生活。到2004年7月1日，我國第一部城鄉一體的最低生活保障的地方法規《廈門市最低生活保障辦法》施行，（中國新聞網：《廈門市最低生活保障辦法》出臺， http： //www. china. com. cn/policy/txt/2004-06 /03 /content_5578552. htm。）明確了為困難戶提供低保是政府應盡的義務，而不是政府的一種恩賜。規定凡“具有廈門市戶籍的居民、村民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于本市最低生活保障標準的，均有從戶籍所在地政府獲得基本生活物質幫助的權利。”該辦法規定低保資金由各級政府按比例負擔，實行“按實撥付，專項管理，專款專用”，同時鼓勵社會組織和個人為最低生活保障捐贈、提供資助，所捐贈和提供的資助全部納入最低生活保障資金進行管理。三年后，國務院印發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》提出要“堅持政府救濟與家庭贍養扶養、社會互助、個人自立相結合”，無疑借鑒了廈門的經驗。
      如果說城鄉居民的最低生活保障從地方政府的探索逐漸演變為國家的普遍政策體現的是一般性制度的話，那么，還有一些地方政府探索的弱勢群體生活保障機制則是將一些既有的原則性制度具體化、因地制宜操作化，或填補某些政府向社會過渡時期的制度—功能空白。例如山東省青島市的“陽光救助”工程、福建省廈門市思明區嘉蓮街道“愛心超市”和廣西壯族自治區“五保村”等。
      (二)建立弱勢群體的權利保障機制：促進權利的平等高級工程師論文發表&nbs