試論信息公開在法治南京建設中的作用

試論信息公開在法治南京建設中的作用

李欣

【摘要】政府信息公開是現代民主理論和基本人權理論發展的結果。本文探索政府信息公開理論、意義和路徑，結合我國政府和南京市政府信息公開的實踐，旨在提出我國政府信息公開的基本對策和“法治南京”建設的努力方向。指出“智慧城市”給力“法治南京”著力點是信息公開，法治南京是現代化國際性人文綠都之魂。提出應以“政府信息公開”為利器，有效強化對政府權力的監督制約，維護法律權威、保護人民利益，切實構造服務型政府和透明政府，提升依法行政效能，規范行政決策，著重提升公共服務水平和社會公共產品的提供。

【關鍵詞】國家治理；政府信息公開；智慧城市；法治南京

一、序論

在經濟全球化和信息化的時代，信息已成為社會經濟發展的決定因素，信息社會就是信息和知識扮演主角的社會。政府信息公開是現代民主理論和基本人權理論發展的結果。它確立了國家權力的公開運行模式，實現了公民對公共事務的知情權，更為民主行政、參政議政、監督行政提供了制度保障。它既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監督政府行為的重要依據。更是“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”必由之路。政府信息公開不但具有重要的政治意義，本身也具有很重要的經濟意義。據統計,政府掌握了大約80%以上的信息資源，政府擁有的信息資源是知識經濟時代的重要資源，是推進經濟社會進步的不可或缺的條件。為使這些資源能夠真正發揮作用，提高社會資源的配置水平和政府的工作效能，必須大力推進政府信息的公開與共享。

（一）政府信息公開需要在理論上進行探索

隨著我國推進國家治理體系和治理能力現代化步伐加快以及“和平發展、合作共贏、奉獻人類”參與國際合作與競爭的需要，盡快與社會主義市場經濟體制相適應的統一完善的政府信息公開的法律保障制度已迫在眉睫。自2008 年5 月1日起，我國首部信息公開法規——《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式施行,這標志著我國正式進入“陽光政府”、“透明政府”的新時代。從某種意義上說，它的頒布就如同1998 年的《行政訴訟法》和2004 年的《行政許可法》的實施一樣,促進了各級行政機關的變革,也給他們的工作帶來了挑戰。全國政務公開工作取得明顯的成效，成為我國政治體制改革、民主與法治建設中的一大進步。各級政務部門利用信息技術，擴大信息公開，促進信息資源共享，推進政務協同，政務信息資源建設和服務取得成效，提高了行政效率，改善了公共服務，有效推動了政府職能轉變。我國政府信息公開的制度建設和法制建設雖然有一定的發展，但仍處于探索階段，還存在很多問題。如：政府機關的服務意識淡薄、公民的信息公開意識薄弱、監督和協調機制不健全、信息溝通渠道不暢通、信息公開制度缺少立法支持、信息公開以權力為基礎等。因此，我國政府信息公開的發展需要在理論上進行新的探索，并用新的理論來指導政府信息公開實踐活動的進一步發展。

在法律上，政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。對此，可以從廣義與狹義兩個方面來理解。廣義上的政府信息公開主要包括兩個方面的內容，一是政務公開，二是信息公開；狹義上的政府信息公開主要指政務公開。政務公開主要是指行政機關公開其行政事務，強調的是行政機關要公開其執法依據、執法程序和執法結果，屬于辦事制度層面的公開。廣義上的政府信息公開的內涵和外延要比政務公開廣闊的多，它不僅要求政府事務公開，而且要求政府公開其所掌握的其他信息。

（二）政府信息公開是建設法治社會的需要

建設社會主義法治國家實行法制的主要標志，是一個國家從立法、執法、司法、守法到法律監督等方面，都有比較完備的法律和制度。實行法治的主要標志，是一個國家的任何機關、團體和個人，包括國家最高領導人在內，都嚴格遵守法律和依法辦事。法制是法治的基礎和前提條件，要實行法治，必須具有完備的法制；法治是法制的立足點和歸宿，法制的發展前途必然是最終實現法治。建設社會主義法治國家“法制”從廣義上、靜態意義上來理解，是指國家的法律和制度，或法律制度的簡稱。“法治”是一種治理社會的理論、原則、理念和方法，是一種社會意識。它與民主密切關聯，是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治國原則和方式。亞里斯多德①認為，法治應該包含兩種意義：一是已確立的法律獲得普遍的服從；二是大家所服從的法律又應該本身是優良法律。

建設社會主義法治國家，我們認為至少有七個方面的任務：弘揚社會主義法治觀念；完善中國特色社會主義法律體系；提高黨依法執政的水平；加快建設法治政府；深化司法體制改革；完善權力制約與監督機制；培植新型的社會主義法律文化等。深刻理解政府信息公開的涵義，正確認識政府信息公開的必要性，準確把握政府信息公開的核心，促進法制政府權力運作的規范化，推進社會主義法治社會有序健康發展。政府信息公開是以人為本、建設法治社會的需要。本文通過對政務信息公開理論的探討, 結合國家和南京市政府信息公開的現狀,借鑒各國有益的經驗,提出我國政府信息公開的基本對策和南京未來的努力方向。

二、南京政府信息公開的實踐

（一）加強研究部署，明確工作方向

南京市深入貫徹十八屆三中全會精神和國務院有關工作要求，緊密結合黨的群眾路線教育實踐活動，將政府信息公開工作擺上更加重要的位置，并作為建章立制的重要內容。市委市政府將高度透明作為加強政府自身建設，提出政府財政預算決算、公共政策、行政執法、公共服務等要依法更加公開、更加透明，率先探索推行政府及其工作部門權力清單制度等具體要求。2013 年，南京市通過更新信息發布平臺、強化監督考核，以及突出重點領域公開等工作，將政府信息公開與全市中心工作緊密結合，不斷推進全市政府信息公開工作，充分保障群眾知情權。

強調信息公開是各級政府主動順應形勢，自覺接受群眾監督，不斷提高依法依規行政能力的必然舉措，南京市從實際出發，有序推進政府信息公開，并善于在信息公開過程中主動查找、發現工作中存在的問題和薄弱環節，促進各項工作依法規范。市政府辦公廳制定南京市工作要點，細化分解任務。南京市各級行政機關緊緊圍繞市委、市政府決策部署，不斷加大信息公開力度，特別是注重發揮信息公開倒逼作用，建立督促整改機制，形成信息公開與依法行政的良性互動。

（二）圍繞重點領域，優化公開服務

圍繞國務院辦公廳確定的九個當前重點公開領域，細化落實相關工作任務和要求，全面貫徹，突出公開重點，回應社會關注。2013 年，為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》（國辦發〔2013〕100 號）及國家、省《當前政府信息公開重點工作安排》精神，南京市針對行政審批、財政預決算、保障性住房等9個重點領域信息公開工作，召集市相關部門專題討論，召開市政府常務會議專題研究落實方案，制定并印發《市政府辦公廳關于印發當前全市政府信息公開重點工作安排的通知》（寧政辦發〔2013〕109 號）。同時，進一步落實新聞發言人制度，將新聞發布制度化、常態化。通過強化新媒體應用，提升信息發布和時效、功能，南京市充分應用政務微博、微信等新媒體在信息公開工作中的作用，及時回應公眾關切，保障公眾知情權、參與權、監督權。2013 年，南京市以深化重點領域信息公開工作為切入點，各領域信息公開工作有序開展，信息公開數量持續增長，信息公開范圍不斷擴大，信息公開內容逐步深化，全市政府信息公開工作呈現良好局面。

（三）強化監督管理，加大公開力度

2013 年，南京市進一步強化對政府信息公開質量和細節的考核，由市政府辦公廳牽頭，會同市監察局、法制辦、保密局、檔案局、信息中心等單位組成政府信息公開工作考核小組，從政府信息公開工作機制建設、主動公開、依申請公開等方面對全市各區人民政府，市府各委辦局、市各直屬單位等進行考核，考核結果同時通報市行政效能領導小組辦公室和依法治市領導小組辦公室，作為南京市率先基本實現現代化績效考核和南京市依法治市績效評估的重要測評依據。2013年，南京市不斷加大政府信息主動公開力度，全年主動公開各類政府信息近40 萬條。全市政府信息公開平臺發布信息87246 條，其中：政策法規類信息1064 條；計劃規劃類信息115 條；公示公告類信息1685 條；其他類信息84382 條。

（四）豐富公開路徑，構建服務型政府

為進一步深化服務型政府建設，南京市通過目錄編制進一步規范行政權力事項信息的公開工作。通過對11 個行政權力事項進行梳理，在目錄中對各單位行政權力公開事項進行明確，強化各單位的信息公開義務，進一步提高行政權力運行的透明度。依托政務服務中心集聚辦公的優勢，南京市40多個市級部門，設立155 個服務窗口，為全市公眾提供行政許可、行政審批等多項公共服務事項辦理。政務服務中心設立“云終端”和觸摸式查詢機，提供辦事指南、窗口信息等智能引導服務，市民通過刷“市民卡”申請事項辦理，申辦事項進入辦理程序后，電腦自動記錄辦理時間，市民可隨時查詢辦理狀態以及各類相關政府信息。事項辦結后，辦事人員通過窗口提供的平板電腦，對窗口工作人員進行滿意、不滿意的投票評價，測評結果自動錄入績效考核系統，供中心對工作人員、進駐部門進行績效考核和評先評優使用。

在公開載體和路徑建設上，南京市一方面積極發揮政府網站、公共查閱點、政府公報、新聞發布會等傳統公開途徑的作用，另一方面則積極探索政務微博、微信、有線數字電視、市政熱線等公開新途徑，不斷拓展政府信息公開渠道。同時，進一步擴大市政熱線“12345”的作用，針對公眾提出的相關信息需求，由熱線接線員轉交相關部門進行辦理，并通過熱線及信息公開其他途徑反饋給社會公眾。同時，南京市把信息公開工作與便民服務相結合，充分發揮政府信息社會效益，為構建服務型政府打下良好的基礎。以南京市衛生局為例，2013 年，網上預約掛號服務平臺已覆蓋全市35 家醫院，市民在一個平臺上即可查詢相關醫療衛生信息，并獲取掛號、檢查報告查詢等醫療服務。

三、政府信息公開意義與法治實踐思考

（一）政府信息公開主要意義

1. 實現公民知情權。我國是人民當家作主的國家，公民掌握政府信息是應該和必須的，這是公民的基本權利，政府的義務。而單個公民作為弱勢的一方，無法主動的掌握政府信息。因此，政府信息公開在實現公民知情權的過程中起到至關重要的作用，它涵蓋法治的民主精神。

2. 有效應對危機事件，挽回政府形象。政府敢于公開危機信息，主動借助媒體，及時、真實地公開事實，讓媒體在傳播事實的基礎上進行正確的輿論引導，不僅有利于危機事件的解決，而且有利于維護政府形象，有力提升政府的公信力，這也是法治中善治精神的要義。

3. 消除謠言，穩定社會秩序。謠言止于公開。政府在面對一些如災難或公共安全的一些傳言時，應該把來龍去脈告訴公眾，這是透明的政府從保護每一個民眾的角度應該做的，也是有效消除傳言的最好方式，充分體現了法治公正精神的內涵。

4. 促進民主政治，實現公民的監督權利。人民是國家的主人，國家權力機關工作人員是社會公仆，民眾只有真正有效地利用政府掌握的信息資源，才能對現行的制度和政府行為進行監督和提出意見、參與行政管理，從而促進政府民主制度和行為的改進，完善不足，讓黨的群眾路線原則得到體現。

5.制約權力濫用和腐敗。政府信息公開有利于破除權力運行的隱蔽性，為治理權力濫用和腐敗提供預防機制。“陽光”是最好的消毒劑，政府信息公開將使整個行政系統透明公開，政府政策的決策和執行將完全暴露在眾目睽睽之下，并且使得權力運行從隱蔽變成透明，無疑切斷了權錢交易的鏈條，包括其交易背后的利益共謀渠道，使透明公開的法治精神得以弘揚。

（二）“智慧城市”給力“法治南京”著力點是信息公開

信息是現代社會個人或組織進行活動的基礎與原動力，是決定其發展與進步的舉足輕重的因素，而信息化的程度則是衡量一個國家發展程度與文明程度的主要標志。政府信息資源是社會信息資源的重要組成部分, 是政府內部決策的重要依據，是連接政府與公眾的橋梁紐帶。政府信息資源開發服務工作的目標是滿足公眾多樣化、個性化的信息需求，充分發揮政府信息資源的作用，這離不開政府信息公開。

“智慧城市”的建設能夠提升我國政府信息資源開發服務的水平，有利于政府信息資源開發整合平臺與服務產品創新。全面提升城市治理水平，關鍵是要建立健全長效機制，加快推進城市管理“三大轉變”，實現城市管理方式從傳統城市管理向現代城市治理轉變；從突擊整治向長效管理轉變；從單項整治向綜合治理轉變，從而推進城市管理手段法治化、機制市場化、服務標準化、過程社會化、技術現代化。這也離不開政府信息公開。

打造“智慧城市”，通過云計算、移動互聯、大數據信息技術，構建在線市民集成融合式網絡組合服務平臺，實現智慧技術高度集成、智慧產業高端發展、智慧服務高效和“便民利民不擾民”為主要特征的城市發展新模式。②向市民提供市民熱線、應急救災、智慧社區、區域衛生、生熟食品溯源等在線服務。利用智慧技術，建設智慧城市，真正有效達到城市“資源集約、產業拉動以及吸引投資”功效，這是當今世界城市發展的趨勢和特征。這一切都離不開政府信息公開。

（三）社會治理現代化，法治文化建設全面化

“法治南京”建設中法治文化建設是應有要義。南京在法治文化建設中強調將法治文化一體化運作，作為一項基礎性社會工程來抓，并把法治文化建設列為“六五”普法規劃和年度普法工作的重要內容。在具體運作過程中，南京既強調法治文化保障城市發展的作用，又注重法治文化自身的發展；既要求“法制宣傳教育鋪天蓋地”，又要求“法治文化品牌頂天立地”；既強調法治文化的內在理念引導，又重視法治文化的外在有形建設；既強化對法治文化建設的“項目化”管理，又突出對重點品牌項目的扶持力度。南京市建成了“法治文化社區”、“法治文化廣場”、“青少年法制宣傳教育中心”等一批法治文化基地。政府司法部門與移動、電信、聯通三家通訊公司合作，在全市開通了800 萬手機用戶短信普法活動，其成效和影響被《人民日報》“新政點評”欄目進行了專題評述。另還積極實施“法治與青奧同行”行動計劃，辦好每月的“18”法律廣場和每年的“12.4”法制宣傳日等大型活動，促進法治文化在市民中的廣泛傳播。③

四、法治南京建設與權力陽光運行任重道遠

南京市堅決貫徹“法治江蘇”建設決策部署，圍繞率先基本實現現代化目標任務，科學合理有效地將法治思維變成為執政理念、法治戰略形成發展保障、法治環境構成城市形象，形成法治南京建設的引領和推進體系，在建設人民滿意的法治城市道路上邁出了堅實步伐。

（一）信息公開是權力陽光運行機制的基石

南京市作為我國最早啟動探索構建“權力陽光運行機制”的城市之一，這也是政府信息公開重要實踐。南京市行政權力網上公開透明運行工作不斷深化，并與政務服務信息化建設深度融合和高度集成，實現事項從受理到辦結全程的電子化和網絡化，被列為全省信息化試點，在全國范圍產生了較大影響。④

由于目前我國對“權力陽光運行機制”的研究還處于初級階段，由于理論研究的相對滯后，實踐中還存在認識淺、內涵小、范圍窄、機制性不強、保障性不夠等問題，迫切需要給予理論的說明和指導。發展社會主義民主，建設社會主義民主法治國家，打造透明政府、廉潔政府、法治政府、服務政府、效能政府，加強廉政建設，已經成為當今中國發展面臨的緊迫而關鍵的任務。推動南京乃至全國建設“權力陽光運行機制”，為我國民主法治建設和黨風廉政建設作出南京市的應有貢獻，也具有重要的現實意義。

（二）探索建立法治服務保障體系

圍繞南京市重大發展戰略的推進，分別研制出臺相關配套法規規章，健全完善政務和司法服務保障機制，嚴格落實合法性審查和社會穩定評估工作。圍繞建設創新型城市目標，南京市委、市政府制定出臺“科技創新九條”，加大知識產權依法保護力度；探索建立社會管理法治化體系，創新實施基層黨組織公推直選制度；全面建立城鄉社區新型服務管理體制，深化依法治企、創建法治園區等工作，推進流動人口基本公共服務均等化政策落實；建立安置幫教數據庫信息平臺，建立形成了統一、權威、高效的應急管理指揮機制；探索建立民生法治體系，統一規范全市養老保險各項政策和辦法，制定實施辦法依法開展房屋征收、征地拆遷和補償安置，加強勞動監察工作，保護弱勢群體合法權益；探索建立區域法治建設體系，按照“特色定位、錯位發展”的思路，推動區縣和基層法治創建工作取得實際成效，形成鮮明特色，部署開展依法決策水平、地方法制建設等“六項提升行動”，積極探索黨務公開、創制性立法、“12345”政府服務呼叫中心等法治建設新載體新經驗，著力形成與省會中心城市示范引領功能相適應的法治創新體系。

（三）法治南京是現代化國際性人文綠都之魂

未來5 年南京要率先基本實現現代化、加快向現代化國際性人文綠都邁進。做好未來5 年工作，要做到“法治南京”建設工作延續性、前瞻性、創新性有機結合，更加自覺地堅持民生為本、統籌為要、生態為基、文化為魂的“四為”方針，更加自覺聚焦“四個第一”，更加自覺走創新驅動、內生增長、綠色發展道路，更加務實和堅定地為實現南京市十三次黨代會確定的辦好青奧盛會、創成率先大業、建設人文綠都目標不斷地探索與實踐。

南京市有必要在“法治南京”建設中著力抓好立法和法律監督、民主監督；政府工作要著力在抓落實上下功夫，力行實干、力戒空談，提高政府執法效能；法檢“兩院”更要充分發揮司法職能，探索建立法治服務保障體系。各級政府要更加主動、自覺接受人大常委會、政協、社會各界和媒體監督，持續提升政府公信力和體現法治精神，更好地履行時代賦予的光榮使命和責任，不辜負人民對美好生活的期待。

“一府兩院”在“法治南京”建設中具有不可替代的重要作用和關鍵地位，身體力行、率先垂范是必由之路。南京市人大常委會在立法監督和執法監督等法律監督上，必須加強監督的針對性、實效性。南京市在“法治南京”建設中，全社會都應以“政府信息公開”為利器，有效強化對“一府兩院”權力的監督制約，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究、執法不公等問題，維護法律權威、維護人民利益，切實構造服務型政府和透明政府，真正做到“替人民著想、為人民辦事、受人民監督、讓人民滿意”。政府要加強依法行政，切實規范行政決策，著重提升公共服務水平和社會公共產品的提供，在優化行政執法效能，自覺接受群眾監督上有所作為。各級政府包括法檢“兩院”的工作重點要加強公正司法，把公開、公平、公正的法治理念貫穿全過程，積極回應群眾關切，依法妥善處理利益關系和焦點矛盾問題，加大對弱勢困難群體的司法保護力度。共同努力把南京建設成法治城市，成為社會秩序良好、和諧穩定、公平正義的城市，為城市現代化建設奠定堅實法治基礎。

注釋：

①亞里士多德.政治學[M].北京:商務印書館,1965:199.

②張啟祥.當前城市轉型發展的五大趨勢[J].中國城市經濟,2011(3):4.

③劉琨,白玉博.新形勢下法治文化建設方向探析——以南京市法治文化建設為例[J].中國司法,2014(02).

④劉以安.南京市政府辦公廳,在全市政務服務工作會議上的講話[J].寧政辦通報,2014(14).

參考文獻：

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[3]時曉佳.轉型時期我國政府信息公開制度優化研究[D].東北財經大學,2011.

[4]張淑芬,周艷,李慶芬.各國政府信息公開現狀比較[J].農業圖書情報學刊,2004(11).

[5]謝瑞霞.電子政務建設中的信息公開與保密[J].情報科學,2005

作者簡介：李欣，南京市信息中心，政工師，研究方向：政治經濟學。