理順立法與行政關系推進人大制度創新

【論文關鍵詞】人大權威  政府權力  沖突  治理
    【論文摘要】我國人大的實際工作效率和權威性不盡如人意的一個重要原因，就在于人大在職權的行使上是殘缺的。這與現行的政治體制、權力結構、人事狀況有很大的關系。必須以法治的眼光重新審視人大制度，審視人大職權的完善和健全行使，積極推進人大制度創新，建立和規范違憲審查制度，完善立法監督，推進人大代表的選舉及其常委任職專職化和人大職能健全化。使人大真正依法履行國家權力機關的職能。
　　黨的十六大以來，我國的民主法制建設與政治文明建設取得了顯著成效。但是，在人民代表大會的制度建設與完善方面還很不盡如人意。
　　一、理順立法與行政的關系
　　1．加強國家權力機關立法的主導作用，提高行政立法質量。要將重要的、具有綜合性特點的法律議案交由全國人大常委會工作機構或專門委員會起草。在立法的基礎上進一步明確國家權力機關立法與政府行政機關立法的權限劃分，在可以通過國家權力機關立法即可調整的范圍內，應明確限制行政立法進入，防止和避免政府行政立法超越或侵犯國家權力機關的立法權限。進一步健全和完善立法制度：一是立法制度民主化；二是立法關系主體多元化；三是立法權限明晰化；四是立法程序公開化；五是立法監督司法化；六是立法人員職業化；七是立法技術科學化。
　　2．完善立法監督，建立和規范違憲審查制度。對憲法監督權的行使是人大所有職權中最薄弱的環節，人大的憲法監督權幾近虛設，這也是我國憲法缺乏神圣權威的一個重要原因�，F行《憲法》明確規定全國人大和全國人大常委會有監督憲法實施的職權。但自從1954年《憲法》頒布實施以來，我國人大還沒有處理一起“違憲案件”，這并不是說近半個世紀以來沒有違憲案件發生，而是全國人大及其常委會沒有正常行使憲法監督權。根據現行《憲法》規定，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。要建設社會主義法治國家，就迫切需要單獨成立憲法監督委員會，專門監督審查包括全國人大常委會、國務院及地方各級各部門制定的法律法規和政策是否違憲，使我國憲法進入訴訟程序，確保憲法的神圣權威。
　　二、完善選舉制度
　　1．提升公民選舉資格。取消居住限制資格的規定；適度引入競選機制；代表候選人的產生要民主協商和公平競爭；人大代表由只限縣、鄉兩級直選應擴大到全國對于減少代表名額，地方宜采取基數加人口的辦法確定，保持黨員代表的適當比例，體現黨的領導權與廣泛代表性的統一。
　　2．完善政府候選人提名制度。保證參政黨對政府候選人的提名權；改善候選人介紹方式，變書面介紹年齡、履歷、職務為與選民或代表的直接介紹和對話制度，提高代表的參政素質和議政質量。
　　三、建立人大代表及其常委任職專職化制度
　　1政府官員不得當選人大代表。政府官員不能同時擔任議員，這是國際上通行的做法。我國目前由政府官員擔任人大代表的人數不少，這是很不妥當的，它不利于人大制度建設和民主政治發展。我國已經明確規定人大常委會組成人員必須辭去在政府擔任的職務，這是人大制度改革的方向。隨著人大代表專職制的建立，全國§各級政府官員應一律不得擔任各級人大代表。

　　2．減少代表名額。現在我國全國人大代表名額近3000人，是世界議會人數最多的，省級人大代表名額也在400-1000人之問，比一些國家議會人數還要多。根據國外經驗，議會在500人左右比較合適，超過1000人時開會討論問題就比較困難。例如美國國會下院議員人數是435人，法國議會下院577人，日本眾議院512人，印度下院544人，英國下院650人。我國人大代表名額過多(這固然與我國有近13億人口有關)，效率并不是很高，特別是實行人大代表專職后，全國人大代表名額應在50o人至1000人之問。
　　3．設立與政府對口的專門委員會。西方發達國家的議會機構基本上是與政府的職能部門對口設置的，每個議會常設委員會機構專門審議研究與之相對應的政府部門的各項議案，并對其進行全面的監督，如美國國會的常設委員會43個，小組委員會100多個。我國人大要加強對“一府兩院”的監督，就必須成立與政府相對口的專門機構，這也是現代社會分工專業化越來越強的客觀需要。只有設立相應的人大專門機構才能夠集中精力了解、研究和跟蹤“一府兩院”的工作，從而達到對“一府兩院”進行經常、有效的監督的目的。
4．配備人大代表工作助手。人大代表實行專職化后，為了提高工作效率，就必須相應地為每個人大代表配備一定數量的助手和工作人員。國外議會議員都配備相應的工作助手，其工作責任心之強、工作效率之高是相當出色的�，F行的人大結構下，代表人數太多，作為最高國家權力機關的機構，應該是實質性的工作機關，不是“象征”性的虛設機關，它所做出的決策具有權威性、強制性，關系到國家的前途和命運。如果說推行人大代表專職化不現實的話，那么，推行人大常委專職化的條件應當基本具備。人大常委會委員人數與同級人大代表相比只是其十幾分之一。根據人大組織法的規定，省級人大常委組成人員一般需要35～65人，人口超過8000萬的省不超過85人。人口超過800萬的市不超過45人�？h級人大常委會組成人員一般有11～23人，人口超過100萬的縣(區、市)不超過29人。而自第六屆起，全國人大常委會組成人員的總數都是155名。因此，從人力、物力和財力上來講都是能夠滿足的。推行人大常委專職化，有利于委員密切聯系群眾，匯集民意，集中精力參政、議政，更好地發揮其立法、決定、任免和監督職能。七屆人大以來，地方各級人大常委會專職委員的比例有所提高。有的已經達到常委會組成人員的一半左右。而全國人大常委會的專職化程度，六屆達63％，七屆達72．8％，八屆占61．14％。但是，現在專職化的標準還有模糊的地方，還有不少委員擔任著企事業單位的主要領導職務，難以把其主要精力和時間放到常委會的工作上；有的甚至完全掛名，不干常委的工作。為此建議：一是在推薦常委會人選時，要推薦那些有足夠的時間、精力用于人大工作的人員，通過差額競選，不要僅僅把人大常委作為一種政治待遇來安排。目前對于少數必須兼任某種社會職務的，也要規定其在人大工作的職責和時間。二是通過立法規定各級人大常委會專職委員的標準及其時間表，以盡快提高專職委員的比例。三是為實現常委會人員的專職化創造條件，包括必要的工作經費與生活津貼等。另外，有必要增加常委職數，優化常委會人員結構，包括年齡和職業結構等，并改變安排二線干部的做法。
　　四、健全人大及其常委會職權
　　1抉定權的行使。決定權是體現人大作為最高國家權力機關特征的一項重要職權。根據憲法規定，屬于國家或地方重大事情需要作出規定的應由全國人大行使決定權。在實踐中，人大也多多少少在行使著這一職權。但存在一個突出問題：全國人大的決定權與執政黨的決策權怎樣協調一致。傳統的做法是，執政黨包攬國家事務，直接對國家機關和人民群眾發號施令，執政黨的決策權在許多方面取代了人大的決定權。執政黨實行的是“黨委決策，政府執行”的領導體制和原則，這就使政府成為黨委的執行機關而不是人大的執行機關，這顯然是不符合憲法精神的。在實行依法治國的今天，不是不要執政黨的決策權，而是要實行執政黨領導方式的轉變，即由過去的“黨委決策，政府執行”轉變為“黨委決策，經過人大決定，再由政府執行”，這就由過去的兩個環節變成三個環節，這決不是多此一舉，而是法治的重要特征；這也不是削弱了黨的領導，而是在完善中進一步堅持了黨的領導。
　　2．財政權的行使。財政權是指人大享有對國家的財政決定權和對政府的財政監督權。財政權是議會發展史上最原始的一種職權，早在英國資產階級革命時期，議會就是為了限制國王征稅而逐漸發展壯大起來的，當時流行的一句非常有名的口號是“不經議會批準，國王無權征稅”。這既是對國王濫用權力的約束，更是對人民財產權利的保護。對照我國的情況，人大對財政權行使是嚴重缺失的：一方面，我國現行的人大對財政權的行使僅僅體現在一年一度對國家財政預算決算的審議上，而這種審議又大多是滯后的和形式上的，缺乏強有力的制約和監督。另一方面，從理論上說，國家稅收的征管必須經全國人大審議批準，否則任何單位和個人都不得向人民群眾征稅�？晌覈�的現實情況是，各級各部門不僅擅自制定每年稅收增長目標以示政績，而且紛紛出臺各種收費項目中飽私囊。因此，要強化人大常委會職能，根據需要增設一些專門委員會，如類似國外議會中的撥款委員會。