失地農(nóng)民社會保障問題的原因

【文章摘要】
據(jù)保守估計，目前中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達到4000 萬—5000 萬人左右，而且仍以每年約300 萬人的速度遞增，預估到2030 年時將增至1.1 億人左右。這些失地農(nóng)民，由于失去土地后沒有得到合理的安置，淪為新時代的游民，成為社會穩(wěn)定的隱憂。本文主要分析了失地農(nóng)民社會保障缺失的原因，原因是多方面的，主要是由于現(xiàn)行土地征收制度、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成的。
【關鍵詞】
失地農(nóng)民; 社會保障; 原因
1 現(xiàn)行土地征收制度是直接原因
目前國家不僅以城鄉(xiāng)土地的二元所有制來管理最有價值的土地財產(chǎn)，還通過征地制度使農(nóng)民集體土地制度依附于國家土地制度。現(xiàn)行的征地制度產(chǎn)生于新中國成立初期，1953 年1 月6 日政務院公布《國家建設征收土地的辦法》，1958 年對此進行了修改。改革開放以來幾經(jīng)修改，但是主要是體現(xiàn)國家，尤其是政府的意志和權(quán)力。盡管它曾經(jīng)對保證國家建設用地的順利取得、降低建設成本、積累建設初始資本、改善投資環(huán)境、推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等起到了重要作用，但是現(xiàn)行的征地制度畢竟是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。當時國家嚴格的計劃行政管理制度，使土地的巨大社會價值無法彰顯，土地征收及補償問題未被社會重視。
20 世紀90 年代初，國家改革了用地政策，對一些經(jīng)營性用地項目，不再是無償使用土地，而改為有償使用，使用國有土地必須向政府繳納土地出讓金。征地制度卻沒有跟著一起改變，公益和經(jīng)營用地，都同樣采取以前的強制性征地辦法。這樣，在征地與供地之間出現(xiàn)了一個利益空間，為地方政府開啟了“賣地財政”的道路。
我國《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。但是沒有對“公共利益”做出明確的界定�！锻恋毓芾矸ā凡粌H沒有對此進行完善，卻進一步規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這一規(guī)定將征地范圍從“公共利益的需要”擴大到一切用地項目， 一定程度上助長了土地的征占。在征地程序上，從土地征用的認定、到農(nóng)民的安置等，農(nóng)民方都是被動的接受政府和用地單位的安排，沒有渠道表達自由的意愿，沒能能力可以和征地方進行談判，合理的要求得不到滿足。農(nóng)民在征地前的知情權(quán)和咨詢權(quán)、征地中的參與權(quán)和話語權(quán)、征地后的受益權(quán)和監(jiān)督權(quán)等沒有得到應有的尊重，甚至連利益受損后的法律救濟也被剝奪，引發(fā)了一系列嚴重的社會矛盾。
事實表明，我國現(xiàn)行征地制度已經(jīng)成為制約社會生產(chǎn)力發(fā)展和影響社會穩(wěn)定的重大障礙，到了不得不改革的地步，使之能夠適應社會和市場經(jīng)濟的需要，才能保證社會主義農(nóng)村的建設的順利進行。
2 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是根本原因
我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因。法律制度的根本任務就在于“盡可能保護所以的社會利益，并維持這些利益之間的、與保護所有利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)”。在現(xiàn)有的土地制度下，土地的利益機制在某種程度上被扭曲了，導致了土地的不同依賴主體之間的距離拉大，出現(xiàn)了土地利益不平等、非均衡發(fā)展的現(xiàn)象，再加上農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)分化的弱質(zhì)性、不平衡性以及利益正好機制的缺乏，農(nóng)民利益表達機制的軟弱，造成不同土地主體之間呈現(xiàn)出矛盾和沖突的態(tài)勢。
2.1 集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰
在《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律中均有明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。但是在目前集體所有制下， “誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。集體具體指哪一級哪個組織，集體成員的邊界多大，集體所有者包括哪些權(quán)利和義務等都沒有明文規(guī)定�！稗r(nóng)民集體”只是一個“抽象的，沒有法律人格一樣的集合全體”，并不是規(guī)范的民事主體，是個模糊的概念，難以界定它所指的對象，更難以將其定性為法人、合伙、非法人組織，也不具有法律人格，不是法律意義上的民事主體形態(tài)。“ 農(nóng)民集體”只是傳統(tǒng)公有制理論 中的一個表述而已，并不是民事主體。農(nóng)村土地所有者缺位，導致以下法律后果的產(chǎn)生。
第一，在現(xiàn)行的法律制度下，說土地歸“農(nóng)民集體所有”，根本名不副實。集體最多不過是一個虛置的權(quán)利主體，只是土地的經(jīng)營者，而政府實際控制著農(nóng)村土地的處分權(quán)，農(nóng)民集體只是名義上的“土地所有人”，沒有自由買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地的權(quán)利，“農(nóng)民集體”土地只能單向被政府征收；農(nóng)民并不實質(zhì)擁有土地的收益權(quán)，由于“農(nóng)民集體”沒有自主定價權(quán)， 政府行政強制農(nóng)民接受的一次性“補償” 是政府自己計算的低于真正市場價值的不公平的“補償”。第二，作為“農(nóng)民集體” 組成要素的真正法律主體——農(nóng)民個體， 卻無法履行土地所有權(quán)。土地歸農(nóng)民集體所有，這樣的所有權(quán)不可能落實到每個農(nóng)民個人身上，既然是這樣，農(nóng)民個體就沒有土地的所有權(quán)。這就意味著，從法律、經(jīng)濟兩個方面來看，任何農(nóng)民個人都既是所有者、卻又不是真正的所有者。由于土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，任何人都既是所有者又不是所有者，農(nóng)民難以進行集體的行動。第三，我國法律規(guī)定的土地所有者——“ 農(nóng) 民集體”，是一個虛幻的民事主體，它不具備法律人格，這就造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。從而導致了了大量耕地被非法轉(zhuǎn)為建設用地，少數(shù)人利用這個漏洞通過土地謀私利。
2.2 農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的缺失
所有權(quán)不等于財產(chǎn)權(quán)，盡管我國農(nóng)民個人沒有土地的所有權(quán)，但是不妨礙他們擁有土地的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民依法享有的土地承包權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利，那么農(nóng)民實質(zhì)上擁有了土地的財產(chǎn)權(quán)。但是農(nóng)民擁有的只是土地的部分所有權(quán)，只有承包權(quán)和使用權(quán)，處分權(quán)和收益權(quán)被政府強制控制著，這是一種不完整的“所有權(quán)”，所有權(quán)的殘缺，使得農(nóng)民沒有充分的權(quán)利去和被正地方談判，從而導致利益主體地位得不到法律的全面保護，使其必然成為利益受損者，這正是失地農(nóng)民權(quán)益受到侵犯的根本原因。
3 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是根源
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國特有的社會現(xiàn)象，在這種“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的制度安排下，戶籍制度成為兩種身份、兩種待遇的主要憑借物，致使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、教育和社會保障等方面產(chǎn)生了巨大的利益反差。正如皮埃爾•勒魯所說：“加入你們只要求在城邦內(nèi)實現(xiàn)平等， 這樣的平等就收到了限制，只去了普遍性……一部分人享有權(quán)利，另一部分人卻沒有權(quán)利，這是一種特權(quán)制度。”
盡管失地農(nóng)民已不同于一般農(nóng)民，有些還取得了市民的身份，但他們的待遇仍無法與市民同步。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，“失地農(nóng)民在政治上沒有平等參與權(quán)，經(jīng)濟上無法形成有組織的力量，政策上成為被動的接受者，就業(yè)上缺少自由流動權(quán)，社會保障和國家福利方面處于自然物質(zhì)狀態(tài)。”38 社會保障的基礎是“大數(shù)法則”， 即用恒定的大數(shù)來保障突發(fā)的小數(shù)，參與保障的人數(shù)越多，承受風險的能力就越強。“城鄉(xiāng)分治”體制和政策背景下的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了我國城鄉(xiāng)在各種社會保障制度，如就業(yè)、住房、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等重要制度上的斷裂， 使城鄉(xiāng)的社會保障出現(xiàn)了巨大的反差。城市職工即使下崗失業(yè)，城市社會保障體系也會為他提供基本生活保障。但是，二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的社會保障權(quán)益的焦點不在于是多是少，而是根本沒有的問題， 我們在制度上天然排斥農(nóng)民。在多數(shù)農(nóng)村，養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基本上還是空白的情況下，他們惟一可以依賴的就是土地。就拿現(xiàn)在已經(jīng)開始試點的新型農(nóng)村合作醫(yī)療來說，跟城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度相比， 根本算不上是真正的醫(yī)療保障，只是為了緩解過于突出的問題所設計的短期措施， 與城市相比存在巨大差距。優(yōu)撫和社會福利也在農(nóng)村開展，但與城市相比，優(yōu)撫對象明顯太少，標準也低于城市居民。實施農(nóng)民最低生活保障的省份較少，只有一些經(jīng)濟比較發(fā)達的省份在試點。農(nóng)村救濟制度更不健全。
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