試論我國憲法權利限制的實質、困境與對策

　　論文關鍵詞：憲法權利　權利限制　公共利益
　　論文內容：提要盡管享有權利是人類社會生活的一部分，但為了維護公共利益，個人憲法權利還必須受到限制。然而，權利限制的最終目的還是為了保障人的生存與發展，進而實現人的價值。由于諸多原因的影響，我國憲法對公民憲法權利的限制存在著一定的缺陷，不利于公民憲法權利的實際享有。因此，亟需從憲法權利限制的原則、方式和具體條文等方面完善我國憲法權利的限制。
　　一、憲法權利限制的實質
　　權利之所以能被限制就在于權利總有一定的范圍，有自己的邊界，不是絕對的。作為權利主體的人不是孤立的，而是生活于社會共同體中的一員，其權利就存在于與他人之間、與社會之間的相互聯系和相互依存之中。正如馬克思所說：“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”…為維護共同生活就需要對整體利益給予關注。所以康德則主張確立一個“權利的普遍原則”，其內涵是“外在地要這樣去行動：你的意志的自由行使，根據一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并存”。但馬克思又指出：“在任何情況下，個人總是‘從自己出發的’……由于他們的需要即他們的本性，以及他們求得滿足的方式，把他們聯系起來(兩性關系、交換、分工)，所以他們必須發生相互關系。”因此“人的需要導向對‘需要滿足’的目的性追求，人的合目的性需要及其滿足又必然外化為對利益的追求”。社會中權利主體的多元化及其需求的多樣化，產生了多元化、多層次的權利需求，而且由于對權利人性需要的無限性和發展性與權利資源的有限性和稀缺性的直接張力，導致權利沖突成為必然。“權利主體在享有其為憲法所確認的基本權利的同時，往往有可能影響到其他人同樣為憲法所保護的基本權利，從而使基本權利體系在動態運動過程中顯現出一種混亂狀態。”為了減少權利沖突引起的過多的、不必要的社會資源浪費，就必須利用國家強制力進行其有意識的限制。
　　因此，幾乎各國憲法都直接和明確規定公民憲法權利可以依法加以限制。當今世界各國之所以在其憲法中明確規定憲法權利限制的內容，就在于憲法權利是公民權利中最重要最基本的權利，不管是以何種方式對基本權利本質內容的侵害都將會使憲法權利與自由變得有名無實，因此，對憲法權利的任何限制必須有憲法上的依據。但“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實的動機。”‘法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由。”因此，基于公共利益對權利的限制的最終目的還是為了保障人的尊嚴，為了實現人的價值，公共利益僅僅是人實現其自由和權利的手段。所以限制權利是一種積極捍衛權利的基本手段。首先，限制權利是為了權利之間的彼此尊重。因為權利是相對的，同時也是平等的；其次，限制權利是捍衛權利的基本條件。權利作為人類的利益追求，并不總是與人類的其他社會利益追求相一致；當二者背離時，限制權利仍然是保障權利的基本需要。再次，限制權利也是捍衛權利必須付出的一種代價。正如郭道暉教授所言：“限制與保障兩者須分主次，保障是主要的，限制是次要的。限制也是為了保障，限制和保障是辯證的統一。”可見所謂公民憲法權利的限制就是特定機關為了實現權利之間的和諧與達到保護和擴大權利的目的，避免權利主體在行使權利過程中可能出現權利沖突的現象而通過一定的合憲形式為權利設定邊界，對公民憲法權利的內容、范圍和實現途徑所作的約束性規定。

　　二、我國現行憲法權利限制的困境
　　我國現行憲法對憲法權利的限制主要體現在第33條規定：“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”；第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”可見，我國公民憲法權利受到限制的首要原因也是國家、社會、集體的利益。即個人對社會和他人負有義務，所以可以依據某些理由限制個人的權利。但“我國憲法對個人權利的過分張揚可能造成的對普遍幸福的侵害懷有更深的戒慎。”而且對于憲法權利的限制，我國現行憲法規定的過于原則，且憲法的授權立法卻沒有確定相應的界限，導致法律法規實際規定的內容可能超出了授權。憲法在規定對公民憲法權利的限制時，應有其必要的限度，這些限度是國家權力不可逾越的界線，也是憲法權利的核心所在。憲法權利是基本權利(基本人權)，不同于一般的法律權利，憲法在列舉性地展示這些權利并且規定這些權利行使的范圍的同時，更重要的是應當特別地規定國家權力通過法律限制這些權利時的界線與限度，即對國家權力作出否定性要求。因為憲法最本質的內容就是規范國家公共權力的運行，通過憲法條文確定公民權利受限制的界限、范圍、程度和方式，可以直接限制立法機關的立法恣意，間接控制行政、司法機關限制公民權利的權力行為，給神通廣大的國家權力劃定一條不可逾越的界線，從而達到保障公民最基本權利的目的，所以規定限制基本權利的內容也是立憲的題中應有之義。正如有學者指出的，“公民個人人權與普遍幸福之間的緊張永遠存在，如果說在例外情況下對公民的某些人權進行限制是我們迫不得已的選擇，那么，防范國家不恰當地限制公民個人人權就是憲法這一文明的法律形態義不容辭的使命。”顯然在我國憲法中并沒有這樣的規定，因此憲法對于公民憲法權利的限制更多的是體現出對個人權利擴張的防范。同時，從立法的簡明和精確性要求角度考慮，我國憲法第5l條以“國家的、社會的、集體的利益”置換了國際通行的“公共利益”或“公共福社”等語詞表達，使本來具有不確定性的公共利益條款變得更加模糊不清。我國臺灣地區學者陳新民就強調公共利益并非確定不變，他指出“公共利益的概念極為抽象，本身除了具有利益內容的不確定性及受益對象的不確定性外，更隨著國家任務的范圍擴充及國家基本原則的實踐，都可以改變舊有的公益概念并據以形成新的公益內容。”且將不得損害“國家的、社會的、集體的利益”放在不得損害“其他公民的合法的自由和權利”之前容易給人造成錯覺，似乎“國家的、社會的、集體的利益”總是高于公民個人的合法利益，這是“國家本位”、“國家第一”觀念的反映，暗含著輕視公民權利的意識；而且“國家的、社會的、集體的利益”也不像法律用語，更像是政治語言。從而使得立法機關可以經常以社會利益、公共利益或集體利益為借口制定限制性立法，濫用自由裁量權限制公民的憲法權利，侵犯公民的合法權益。
　　為了“國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”，為了社會公共利益和國家安全的需要，公民憲法權利應該受到限制。但對于公民憲法權利的限制在內容和形式上都應受到更為嚴格的“限制”。而我國現行憲法對什么是“國家的、社會的、集體的利益”并沒有做出具體的界定，更沒有對限制基本權利的程序、范圍和界限等內容做出具體的說明。這種理念與制度的缺失導致了現實生活中普遍存在著各級國家機關通過制定行政法規、地方性法規甚至規章、條例這些效力位階較低的規范性文件任意限制、剝奪公民基本權利的嚴重問題。如現行憲法第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”該條看似沒有什么限制，但為落實該條而專門制定出來的《集會游行示威法》則規定了太多的限制條款，使該憲法權利在很大程度上形同虛設。比如有學者撰文指出《中華人民共和國集會游行示威法》“與其說是權利保障法，不如說是限制權利法”。產生這樣的現象除了立法技術方面的原因外，主要就是因為我國現行憲法關于集會、游行、示威自由的規定不明確，特別是沒有確立保障性的制度和措施，從而為立法機關通過立法規范公民憲法權利與自由行使時，對于如何設定必要與合理的限制措施提供了過大的空間范圍和選擇余地，因而在某種意義上妨礙了上述權利與自由的實現。
　　三、完善我國憲法權利限制的對策構想
　　正如學者指出：“以歷史發展的眼光而言，憲法的基本權利之規定，無異于是在保障人民，免于遭受國家濫用之侵害。”隨著社會的發展，憲法權利在本質上，由傳統對抗國家之侵害，轉變為要求國家積極給付；從極端抗拒與危懼國家介入私人領域與自由權利，轉變為渴望請求國家積極介入，由此形成給付國家的理念。現代憲法權利的功能和以往傳統見解即將憲法權利當作防止國家公權力侵犯的“防衛權”相比已有所不同。因此憲法權利本質在不改變個人為國家與社會主體之前提下，在可預見的未來內其內容在質或量上都會有所增加。但“如何能在憲法的最高理念及拘束力的影響下，使基本權利的‘實現’及其‘限制性’的問題，能在法律制度內盡可能完善地運作”。這就需要對憲法權利限制法律保留制度進行周密設計，以達到兩者的平衡。

　　有鑒于此，為了保證憲法確認的公民權益和自由能為公民實際享有，將來的憲法文本修改應充分參照國際人權公約和德國等國憲法的成功范例，在憲法權利限制中明確公民憲法權利行使的范圍，國家權力限制公民憲法權利的目的和限度等具體事宜，實現憲法核心價值的回歸。就憲法權利限制的原則而言，一般包括三個方面：公民憲法權利行使的范圍，國家權力限制公民憲法權利的目的和限度。第一，明確公民憲法權利行使的范圍是為了避免可能出現的權利沖突現象的產生。正如有學者指出“人格尊嚴的概念同時蘊涵了權利和義務雙重意義，因而使之成為憲法的核心價值有助于實現權利與義務的平衡，并在權利之間發生沖突的情形下為界定權利的依據提供依據。”第二，明確憲法權利限制的目的在于確立這樣的一種理念：為了保障人的生存和發展，為了實現人的價值，對個人的合法利益、自由和權利的法律限制的理由必須是同出于保護其他的合法利益、自由和權利。正如羅爾斯所強調的，“基本自由的優先性”意味著一項基本自由只能因其他基本自由而被限制或否定，“限制自由的理由來自自由原則本身。”所以，基于國家安全、公共秩序、公共衛生或道德等公共利益的需要可以對權利進行限制，然而公共利益并不是目的，它僅僅是人實現其自由和權利的手段，基于公共利益對權利的限制的最終目的還是為了保障人的生存和發展，為了實現人的價值。第三，明確憲法權利限制的限度或界限，強調對國家權力否定性的規定，目的在于“防止政府權力對個人自由和財產的任意侵犯”，著名的美國憲法第1條和第l4條修正案的目的正在于此。雖然基于公共利益的需要可以對權利進行限制，但是權利限制并不是無限的。正如米爾恩指出的，“有某些權利，尊重它們，是普遍的最低限度的道德標準的要求。”皮爾睿也說過，“有些基本權利政府是不能侵犯的，即使全國的多數人積極地擁護也不可以。”因此，國家對公民基本權利的限制應當是有界限的，也就是說，“限制”本身也要受到嚴格的限制。‘權利的基本內核不得限制”幾乎是世界各國憲法中的共識性規定，國際人權公約對此也有明確規定。從權利保障的角度來看，明確權利限制的目的，樹立基本權利內核不得限制的憲法理念，在憲法中清楚規定具體的限制條款，有利于防止法律對基本權利作出更多的限制。因此，“憲法必須規定限制人民的自由權利的具體條件，法律不能違反這種規定，去限制人民的自由權利。”同時，由于我國對于憲法權利的限制只有法律的一般保留，這樣沒有區別的做法過于絕對，也不符合變化的實際。因此我們亦可對需要限制的公民憲法權利采取概括加列舉的方式，即依據權利對公民的重要程度，對其施加的限制也不同。如德國基本法就是針對其確認的各個權利和自由的不同性質，區別不同的程度、范圍和方式，授權立法機關制定法律予以限制；這種區分式保留表現為單純法律保留、加重法律保留、概括限制、毫無限制保留。因此亦可借鑒德國的經驗，依據憲法權利的性質對其進行區別限制：人格尊嚴、人身自由、等使人之為人的“自我保存”意義上的權利，除非是在必要的情況下，如抵御流行疾病之危險、處理自然災害或嚴重事故、維持自由民主基本秩序以及國家的存在及安全等特殊情況下，絕對不能限制；選舉權、言論自由、結社自由等這些重要的“自我表現”意義上的政治權利可以在例外情況下由法律作出限制；而財產權、受教育權、勞動權等主要針對人的發展起到“物質保證”的社會經濟權利，可由立法或行政機關依照憲法和法律予以限制。最后，在具體條文的修訂中要體現憲法保留、憲法授權、合理限制和程序限制等內容。如關于人身自由權和財產權等權利的設定上，鑒于人身自由權和財產權涉及到人的存在和價值問題，法律應當以最審慎的態度和最公正的程序對它加以限制。有鑒于目前大多數國家的憲法程序性條款都與人身自由權和財產權的保護緊密相聯，在將來修憲時在憲法中增加“事先且合理補償”的內容和“依正當法律程序”的條款。關于緊急狀態相關條款的設定上，比照大多數國家憲法關于緊急狀態的規定，對其的完善問題，至少應當包括三個要素：不得限制的權利種類、緊急狀態的期限以及限權行為的審查方式等。
　　公民憲法權利限制是權利理論和憲政理論的重要內容，是權利保障不可分割的一面，也是權利得以具體化從而實現的前提或條件。因而完善我國憲法權利的限制，使公民憲法權利的“實現”及其“限制性”的問題，能在憲法的最高理念及拘束力的影響下，能在法律制度內盡可能完善地運作，具有十分重要的理論意義和現實意義。