淺論憲法在黨的執政方式轉變中的作用

　　【論文關鍵詞】憲政　憲法　執政方式
　　【論文摘要】社會經濟、政治、文化的進步和法治發展形勢使黨的執政方式轉變成為必然。對政治權力運行模式進行規范和法治目標的實現使得在執政方式轉變中發揮憲法的關鍵作用成為必然。執政黨要取得社會認同，擴大和鞏固執政基礎，就必須要樹立憲法意識在憲法范圍內活動，保證憲法權威作用的發揮。
　　執政方式的轉變，是黨面臨的一項重大歷史課題，其成功與否將決定著中國共產黨的歷史命運和中華民族的興衰存亡。江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“改革和完善黨的領導方式和執政方式，對于推進社會主義民主政治建設，具有全局性作用。”本文試圖闡明這樣三個問題，即為什么要轉變黨的執政方式，憲法在執政方式轉變中究竟能發揮什么樣的作用以及為什么憲法能在其中發揮作用。
　　一、黨的執政方式轉變的社會基礎
　　黨的執政方式轉變并不是一個新問題。建國初，中國共產黨已成為執政黨，但其物質生活條件，社會生產力狀況，社會階級結構，人們的思想觀念和建國前相比并未發生大的變化。經濟上實行計劃經濟，政治上高度集權，社會結構仍以工人、農民階級為主，可以說是一種傳統的一元化社會。因此，用革命黨的方式領導全國搞建設暫時還行得通，執政方式的轉變雖偶爾提及，但并不顯得迫切。經過幾十年的發展，尤其是近三十年的改革開放，計劃經濟為市場經濟所取代，生產力高速發展，新的社會階層大量出現并掌握數額巨大的社會財富，政治民主化進程大大推進，法治國家目標的鎖定，人們的思想觀念發生了深刻變化，社會朝著多元化的方向發展。以革命思維為指導的執政方式已顯得不合時宜了，轉變黨的執政方式已經成為歷史發展的必然。十年“文革”也從反面證明，混淆革命黨與執政黨的地位和作用，以革命的思維搞建設必將導致社會停滯不前，甚至給國家帶來嚴重災難。執政黨與革命黨相比有許多不同特點。第一，其階級基礎和價值目標發生了變化。在革命時期，革命黨是以某個階級為基礎，其存在的價值和目標在于推翻現存統治，打破舊秩序，建立新秩序。而在執政時期，執政黨所代表的不再是某一個階級的利益，而是全民的利益，其追求的價值目標是維持現有秩序，促進國家和社會的發展。第二，由于階級基礎和價值目標的不同，執政黨與革命黨采取的手段和方式也不相同。在革命時期，革命黨多采取較激進的手段。即使聯合某一個或某幾個階級，其目的也是為了打倒與自己對立的階級；而執政時期則要強調階級調和，要盡可能地對各種政治力量進行整合，強調各階級間的合作乃至全社會的合作，以促進社會最大程度的發展。所以，“在社會環境、歷史任務發生巨大變化的情況下，黨必須自覺進行改革。從習慣于階級斗爭和政治運動的黨轉變為以經濟建設為己任的黨，從計劃經濟條件下運作的黨轉變到市場經濟條件下運作的黨，從‘人治’環境中運行的黨轉變到法治環境下運行的黨，從習慣于集權體制的黨轉變到民主制為基礎的黨，無疑都是巨大的轉折，中國共產黨面臨著一切自我革命。”嘲社會現實的深刻變化使黨的執政方式的轉變成為必然。
　　二、憲法在黨的執政方式轉變中的作用
　　(一)憲法能為黨的執政方式轉變提供法律依據、總體目標和評價標準
　　黨政分開是黨的執政方式轉變的關鍵。憲法為正確處理黨與國家機關之間的關系提供了法律依據。憲法一方面確立了堅持中國共產黨領導的原則，另一方面又分別規定了全國人大及其常委會、國務院、人民法院、人民檢察院的性質、地位和職能。那么，怎樣處理好堅持黨的領導與國家機關依法獨立行使職權的關系呢?顯然，只有以憲法為依據來處理二者之間的關系。作為執政黨對國家機關的領導主要是進行政治、思想和組織上的領導，而不是對立法、行政、司法事務的具體領導。它在通過立法和選舉程序完成定政策、用干部的工作之后，必須帶頭遵守憲法，自覺維護各國家機關的憲法地位和法律權威，讓它們各得其所，各司其職，而不能再對其職權范圍內的活動妄加干涉。只有這樣，才能革除黨政職能不分。以黨代政的弊病，使國家走上法治化的軌道。
　　憲法是黨的執政方式轉變的法律依據，也是黨的執政方式轉變的總體目標和評價標準。憲法第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這一總體目標的設定無疑為黨的執政方式轉變鎖定了方向，就是要通過對黨的執政方式的完善使黨與國家機關之間的關系規范化、制度化。能否實現這個目標，關鍵要看憲法在黨的執政方式轉變中能否發揮作用及其作用的大小。憲法發揮的作用越大，說明黨的執政方式的法治化越深入、越成功；相反，說明黨的執政方式的法治化越不徹底，離法治目標的實現就越遠。一個最典型的反例是“文革”時期，憲法在黨的執政方式中沒有發揮應有的作用，黨權與政權合而為一，國家權力的運行不是依照法律，而是按照個別領導人的個人意愿進行，政治生活處于一種完全無序狀態，甚至出現了國家主席手拿憲法而被打倒的情況。
　　(二)憲法可為黨的執政方式的轉變提供社會認同的法理基礎，降低政治風險
　　人民主權是憲法的基本原則，我國憲法總綱第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民享有廣泛的權利和自由。通過人民的委托形成國家機關的權力，而這些權力載于憲法之中。政黨權力要上升為國家權力，在憲法的實質要件上，要擴大政黨權力的服務對象，即從為本階級服務轉向為全民服務；在憲法的形式要件上，要符合憲法的規定，獲得憲法的承認和支持。作為已經執政的中國共產黨，轉變執政方式，一是要切實擴大國家權力的社會基礎，不僅要包括工人、農民、知識分子這些傳統階層，而且要把私營企業主、個體戶、新興技術人員、管理人員和自由職業者等納入國家權力的服務范圍，真正做到一切權力來自全國人民，一切權力服務全國人民；二是要切實做到遵守憲法，依照憲法規定處理好黨與其他國家機關之間的關系，把執政方式的轉變過程納入到憲法框架中進行，真正做到黨政分開，依法治國。這必將為黨的執政方式的轉變擴大實質上的社會基礎，提供形式上的合法外衣，使全社會對黨的執政方式的轉變在憲法這一根本性法律平臺上達成共識。
　　另外，由于憲法的根本性，能為執政方式的轉變提供最廣泛的社會認同，并能將轉變的風險降低到最小范圍。憲法是國家的根本大法，它具有嚴格的制定和修改程序。我國憲法第六十四條規定：“憲法的修改，由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人大以全體代表的三分之二以上的多數通過。”而全國人大及其常委會正是人民行使國家權力的途徑，它代表著廣大人民的利益和意志。換言之，由全國人大提議并通過的憲法具有高度的政治合法性和廣泛的社會基礎，能為黨的執政方式的轉變提供強有力的法律支持。得到憲法承認和支持的執政方式也必將得到廣大人民的支持和擁護，并由此而大大降低轉變過程中因利益調整而導致的風險。 
　　三、憲法在黨的執政方式轉變中發揮作用的原因剖析
　　第一，作為全民利益代表的執政黨的執政方式中應當具有的包容精神，與作為政治力量對比產物的憲法的寬容精神相一致，是憲法能在黨的執政方式轉變中發揮關鍵作用的基礎。在前面的執政黨與革命黨的區別中已經談到，執政黨的目標是要整合各種政治力量，進行國家建設和社會發展。這必然要求它盡力緩解或化解各種社會矛盾和階級矛盾，以免社會在無窮無盡的矛盾斗爭中癱瘓崩潰。因此執政黨必須胸懷大局，虛懷若谷，包容各方面甚至反對派的意見，平等保護各階級成員的民主、平等、自由權利。而“憲法思維是以寬容文化為導向的思維”。憲法正是基于對這些民主、平等、自由權利的保護而產生的。也只有具備民主、自由、平等的要素，包容了對社會各階層成員的權利保障的憲法才是真正意義上的憲法。其次，從憲法的本質看，“它是一國統治階級在建立民主制國家的過程中各種政治力量對比關系的集中表現。例如英國12l5年的《自由大憲章》實際上就是英王約翰與諸候之間的力量對比而達成的妥協。它在客觀上限制了國王權力，保護了貴族與市民的人身財產權。從這一點來講，憲法是政治力量對比妥協的產物，其內在精神也是寬容的這種寬容精神與執政黨的包容精神是一致的。正是基于這種一致性，使憲法在黨的執政方式轉變中發揮關鍵作用成為可能。
　　第二，法治社會的目標鎖定，決定了黨的執政方式必須以憲法為首的法律代替行政命令，是憲法在黨的執政方式轉變中發揮關鍵作用的重要原因。執政方式的轉變只是社會大轉型中的一個重要方面。建國以來，尤其是改革開放三十年來，中國社會的經濟、政治、文化、思想觀念等各個領域都發生了前所未有的深刻變化。從總體上來說，社會正從傳統型向現代型轉變。但就治國方式來說，全社會正在經歷從人治社會向法治社會的重大轉變。只有法治社會才是社會運作模式的最佳選擇，九九年修憲確立的法治目標及西方法治建設史都證明了這一點。在社會大轉型的背景下，黨的執政方式的轉變必將受制于法治社會這一總體目標的限定。法治社會的形成，黨的執政方式是關鍵，可以說對全社會具有推動、示范作用。黨的執政方式不按照法治的軌道運行，法治國家的目標就不可能實現。因為黨是政治權力的核心，黨的執政方式轉變是否徹底，決定著法治化的進程和深度。而建設法治國家離不開憲法這一規范政治權力運行的根本大法。由于憲法的地位最高，具有最高的法律效力。它不僅是普通法律制定的依據，是法律之法律；而且是各國家機關、各政黨、社會團體的最高行為準則。憲法權威觀念是所有法律觀念意識的核心，它“支配著整個法治模式。”實現法治首先要實行以憲治國因此，憲法理所當然地會在黨的執政方式的轉變中發揮重要作用。
　　第三，黨的執政方式的轉變涉及核心政治權力運行模式的改變，這正是憲法，也只有通過憲法在黨的執政方式轉變中發揮關鍵作用才能實現。黨的執政方式轉變的關鍵：一是黨權與政權分開，二是黨權與政權銜接。這兒的“政”不僅僅是指政府權力，而是指整個國家權力。黨政分開就是要把黨的權力和國家權力這兩種不同性質的政治權力分開，建立一個法律隔離帶，使兩種權力不能短路相接避免出現以黨代政，黨政合一的情況。要使人大依法立法，政府依法行政，司法機關依法司法，黨則從政治、思想和組織上實現對上述機構的領導和監督。黨權與政權的銜接就是要通過一定的憲政程序實現兩種政治權力間的溝通與互動，其核心是要保證黨能夠：一定政策，二用干部。所謂定政策，就是黨通過人大的立法程序將自己的意志上升為國家意志，以法律的形式貫徹落實。所謂用干部，就是黨通過選舉程序使自己推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督，使其成為黨的政策的堅定擁護者和貫徹者。這種轉變涉及核心政治權力運行模式的改變，具有全局性、根本性，這正是憲法，也只有憲法才能勝任的工作。
　　總之，社會經濟、政治、文化的進步使黨的執政方式轉變成為必然。對政治權力運行模式進行規范和法治目標的實現使得在執政方式轉變中發揮憲法的關鍵作用成為必然。執政黨要取得社會認同擴大和鞏固執政基礎，就必須要樹立憲法意識，在憲法范圍內活動，保證憲法權威作用的發揮。

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