論我國公民私有財產權憲法保護制度的完善

　　論文關鍵詞:私有財產權　憲法　國外憲法　憲法保護 
　　論文摘要:在闡述國外憲法有關私有財產權保護制度的基拙上，指出我國憲法因體制等方面的原因致使公共財產的優勢地位過分強烈，私有財產權的基本權利地位及人權屬性等沒有得到彰顯，存在著對私有財產權保護的不足。通過比較研究，提出了完善我國私有財產權憲法保護制度的思路:我國憲法應確立私有財產權的憲法地位，并將其納入公民的基本權利體系，明確確立征收、征用的正當程序原則。
　　改革開放以來，我國一改過去單一的生產資料公有的結構形式，非公有制經濟得到了迅速發展，財產關系也呈現出多樣化與復雜化。如何從憲法的高度加強監督和管理，促進非公有制經濟的健康發展，完善私人財產保護的法律制度，無疑具有非常重要的現實意義，同時也必然引發我們對完善私有財產權的憲法保護制度的思考。
    我國有關私有財產權的憲法保護制度始于《共同綱領》，但私有財產權的憲法保護制度的真正確立是1954年憲法。五四憲法從第8條到第14條比較集中地對私有財產的保護及其限制作了規定。十一屆三中全會將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的路線上來，各項工作逐漸走上了正軌，經濟也逐步得到恢復。在此背景下，五屆全國人大制定了八二憲法。我國1982年《憲法》第13條規定:“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。" 1988年通過的《憲法》第1條修正案規定:“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。"1993年通過的《憲法》第7條修正案規定:“國家實行社會主義市場經濟。" 1999年《憲法》第16條修正案明確規定:“在法律范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。" 2004年《憲法》修正案第21條規定:“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”;2004年《憲法》修正案第22條規定:“公民合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權�！庇纱丝梢钥闯�，現行憲法對私人財產權的保障不再局限或偏重于對公民的合法收人、儲蓄、房屋等生活資料的產權維護，而是將生產資料與生活資料置于同等位置。另一個可見的變化為，現行憲法對財產的維護，不再像以往僅駐足于所有權，通過宣布合法的私有財產不受侵犯，實際上實現了以內涵更豐富的“財產權”代替“所有權”，從而擴大了憲法所保護的財產的范圍。從文本上分析，1982年憲法及其修正案沿襲以往對社會主義公有財產的保護，同時，不斷強化對私有財產的保護，將公民的私有財產納人憲法的保護范圍川。
    私有財產權具有重要的人權價值，在人權體系中處于基礎地位，憲法的私有財產權規定也是其他具體財產權的基本依據。本文認為，私有財產權的保護首先要通過憲政來實現，我國雖已進行了4次憲法修正，并不斷加強對私有財產權的保護，但與西方國家憲法對私有財產的保護相比，仍存在諸多不足。

　　一、國外憲法對私有財產權的保護
    在早期資本主義國家，私有財產是作為基本人權被加以保護的。1789年的法國《人權宣言》第2條宣布:“任何政治結合的目的都在于保存人的自然的和不可動搖的權利。這些權利就是自由、財產、安全和反抗壓迫�！钡�17條規定:“財產是神圣不可侵犯的權利。"1793年雅各賓派憲法在修改后的《人權宣言》中更進一步宣稱“財產為一切公民得自由處分其財富、其收益、其工作與職業所收人的權利”，強調了私有財產的無限制性。1791年生效的《美國憲法》第五修正案規定:“人民有保護其身體、住所、文件與財產的權利，不受無理的搜查與扣押。此為不可侵犯的權利�！睋�荷蘭的亨利·范·馬爾賽文和格爾·范·德·唐的研究，截至1976年3月31日，世界上156個國家的憲法資料中，有118部憲法規定了私有財產權，占總數的83. 1 %，沒有規定的只有包括中國1975年憲法在內的24部，占16.9%。在最近的26年里，又有50多個國家制定或修改了它們的憲法’。
    被稱為人類歷史上第一部憲法性文件的《自由大憲章》，其核心內容就是關于自由和財產的保障，限制王權，保護私有財產不受國王任意侵奪。在英國國王對私有財產的侵犯和臣民反侵犯的斗爭中，最終確定了近代私有財產神圣不可侵犯原則，這是英國也是世界近代憲法有關私有財產權保障的開端。
    美國1776年《獨立宣言》雖未明確規定私有財產不受侵犯，但認為私有財產權保障體現在追求幸福和自由的權利之中。1787年《聯邦憲法》也未提及私有財產權。為了彌補憲法缺陷，美國國會通過了憲法第五修正案:“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產。凡是私有財產，非有正當補償，不得收為公有。”第十四修正案:“各州不得未經正當法律程序即行剝奪任何人的生命、自由和財產�！�
    法國現行憲法是1958年頒布的。對于財產權，由于《人權宣言》中已有規定，故法國憲法正文未再重復�！度藱嘈�言》第17條規定:“財產是神圣不可侵犯的權利，除非合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。”受英、美、法三國影響，西方各國紛紛立憲規定私有財產權的不可侵犯性。
    德意志聯邦共和國基本法于1949年頒布，實為德國的憲法。關于財產權，德國的基本法有獨立的財產權條款，該法第14條對“財產、繼承權和征收”進行了規定，第巧條對“社會化”進行了規定。1949年《德意志聯邦共和國基本法》第14條規定:(1)財產權和財產繼承權受到法律保護，其內容及范圍由法律規定之。(2)財產權負有義務，即其使用應有利于公眾。(3)為公眾利益起見，財產可予征收。征收應依法實行，并依法確定征收方式和賠償金額。償付時應恰當考慮公眾和有關各方的利益�！�
    日本現行憲法于1946年頒布。關于財產權，日本憲法有獨立的財產權條款。日本憲法第29條規定:“財產權不得侵犯。財產權的內容，應當符合公共福社，由法律予以規定。私有財產在正當補償下得收為公用。”
　　《俄羅斯聯邦憲法》在確立了多種形式的生產資料所有制并存原則的基礎上，第35條對私有財產的保護做出了具體的規定。第35條第1款強調“私有財產權受法律保護”，改變了以往只強調“社會主義公有財產神圣不可侵犯”的社會主義生產資料所有制模式，并在該條第2款中對私有財產權的權能做出了規定，即“每個人都有權擁有為其所有的財產，有權單獨地或與他人共同占有、使用和處置其財產”，“繼承權受保護”。為了保障私有財產權的實現，第3款指出:“任何人均不得被剝奪其財產，除非根據法院決定”。“為了國家需要強行沒收財產只能在預先做出等價補償的情況下進行”，限制了國家利用其特殊地位可能對私有財產權的侵犯;
    從現代憲法的規定來看，資本主義國家憲法關于私有財產權的保護體系包括以下三個方面:一是私有財產權不得侵犯;二是對私有財產權征收的制約條件是有利于公共福利;三是為了公共利益的需要，在公平或正當補償的情況下，可以征收、征用私有財產。簡而言之，不可侵犯條款、限制條款與征收、征用補償條款共同構成了現代資本主義國家憲法對私有財產權的保障。
　　二、我國憲法對私有財產權保護的缺陷
    1.公共財產的優勢地位依舊過分強烈，平等保護不夠充分
    公民的私有財產不受侵犯，意味著國家有義務保護公民的財產權，并采取各種有效措施實現財產權價值。在公共財產與私有財產的保護上，過去長期采用的原則是不平等的，在對公共財產的保護上采取積極主動的政策，而對私有財產的保護則顯得消極和被動，不僅如此，在具體保障力度上也明顯向公共財產傾斜，導致兩種財產權保護的不平等。由于保護原則的不平等，客觀上產生了一系列社會問題，如私有財產的擁有者缺乏安全感等。從憲法角度看，近年來我國社會發展中公益與私益之間產生沖突的重要原因之一，從一定程度上講，可以說與對公民私有財產缺乏有效的保障有關。
    2.沒有凸顯私有財產權的基本權利地位及人權屬性
    當前的憲法修正案雖然對公民的私有財產權做了相對完善的規定，但是并沒有改變該條規定在憲法中的位置。修正后的憲法仍然將私有財產權的保障作為社會主義經濟制度的組成部分，關于私有財產權的規范被安排在總綱的根本經濟制度下，在公民的基本權利與義務中未曾涉及。而按照世界各國憲法文本規定的慣例，公民的私有財產權都是規定在公民基本權利一章中，強調其是公民的一項基本權利，不可侵犯。但在我國憲法關于公民的基本權利和義務中卻沒有相應的規定，這割裂了公民人權體系的完整性。私有財產權在人權體系中具有基礎性價值，沒有私有財產權，公民的基本權利就不完整。
  3.關于征收、征用的補償規定較為模糊，并缺乏正當程序規定
    我國憲法中缺乏明確公正的征用補償條款。憲法雖規定了可依法給予補償，但是對補償的原則和標準缺乏一般性的規定。無法確定究竟是采用正當補償、完全補償還是適當補償標準，可能造成具體部法和實踐中補償標準的混亂。不僅補償條款模糊，我國憲法還缺乏征用補償的正當法律程序規定。
    從世界各國的憲法文本看，首先做出補償規定的是美國憲法，美國憲法規定未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命或財產。盡管不是所有的國家都把正當法律程序當成實質性的或程序性的法律原則，但20世紀50年代以來，很多國家在憲法私有財產權的保護上大都試圖引進正當法律程序原則，以限制政府濫用權力。遺憾的是，我國憲法對此仍然缺乏基本規定。
    4.“公共利益”的范圍難以界定
    經修正后的中國憲法規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”(第10條第3款);“可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”(第13條)。征收或征用必須以“公共利益”為前提，因此，公共利益的界定至關重要。
    那么，誰來界定“公共利益”呢?美國的經驗可以帶給我們部分啟示。首先，“公共利益”是一個彈性很大和難以界定的概念，因而不太可能得出一個普遍接受的明確標準。第二，應由人民代表而不是政府來界定“公共利益”，因為議會相當于一個“公益機器”，而代表是“公共利益”的最可靠的保障者。第三，法院應該對政府的征收行為施加一定的司法控制，但其工作重點是保證被征收者獲得“公正補償”。第四，中國憲政所面臨的任務是在既定的制度框架內合理地界定不同政府部門的職能與義務，使征收的“公共利益”和公正補償都得到有效保障。
    三、對完善我國私有財產權憲法保護制度的基本思考
    我國現行憲法在財產征用制度上對私有財產權保護存在的不完善，既是計劃經濟體制的產物，又是憲法理論與實踐不發達的反映，需要通過進一步修改憲法和實現憲政民主予以彌補。
    1.明確私有財產權保護的主體范圍
    私有財產權的主體范圍應當包括所有國民，而且應當不分政治態度、宗教信仰、文化程度、居住期限、城鄉戶口、性別、民族，一律平等。這是各國憲法所通行的原則，盡管不一定寫在條文里面。
    2.明確私有財產權的憲法地位，將其納入公民的基本權利體系
    “由于我國是以公有制經濟制度為主體，這就必然使憲法規范體系中關于公民私有財產權的規定僅僅處于從屬于公有財產權的地位。這與財產權作為基本人權在人權價值體系中所具有的地位是不相稱的�！痹趹椃ㄖ忻鞔_劃定公民和國家的權利界限、限制和防范國家權利的無限膨脹、保障公民的基本人權，是憲法的基本功能之一�；�于財產權是個人自由權和生命權的基礎和重要的組成部分，私有財產權應納人公民基本權利范疇，這樣我國的人權體系也將更加完善。憲法規范才能更有利于保護公民的基本權利。因此，明確私有財產權的憲法地位將是公民的生存權、發展權的基本物質保障，使整個人權具有扎實的根基。
    3.明確確立征收、征用的正當程序原則
    在我國，除土地征用外，大多數征收、征用均無程序控制，或程序規定非常簡單，不利于對公民私有財產權的保護。美國憲法文本中有正當法律程序的規定(修正案第5條、第14條)，它并非從一開始就是對行政機關的拘束，而是應現實需要衍生出的功能。正當程序原則所表達出的理念即是對人的主體性的認知和尊重，也正因如此，人們對程序的正當性的關注才會經久不衰。憲法中應確立正當程序原則，未經正當法律程序不得剝奪公民的私人財產。不僅如此，我國還可以在征收、征用中實行公民參與制度和聽證制度等公民權益保障制度，落實公民的知情權、參與權和監督權。與此同時，公民還可以通過行使這些程序抗辯權和防衛權，制約和抗衡政府的征收、征用權，以有效保護自己的私有財產權不受政府的非法侵犯。
    4.重新界定“公共利益”
    我國憲法雖規定為了公共利益“依法”征用，但判斷公益性(及其合理限度)的權力主要集中于政治領導人和行政官員手中，憲法規定的公益要件實際上也是比較模糊的。如能將注意力從“公共利益”的理論界定轉移到制度建設，讓全國和地方人大或其常委會能夠對土地征收和補償方案的決定發揮實質性的作用，那么，目前困擾中國社會的征收問題將得到很大好轉，且由此引發的社會矛盾和利益沖突也將得到相當的緩解。