簡論《監督法》實施中存在的問題及對策探析

論文摘要　《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的實施已5年有余，然而今年7?23甬溫線特別重大鐵路交通事故的發生，以及上海地鐵的逆行，再次將監督的作用推上前沿。本文將針對該法實施中的一些問題進行探討，并嘗試提出強化監督職能、提高監督水平的對策和建議。

　　論文關鍵詞　監督法　監督水平　自身認識

　　一、貫徹實施《監督法》的重大意義

　　《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（下簡稱《監督法》）于2007年1月1日依法開始施行。該法是我國各級人大常委會在監督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的過程中必須遵守的重要法律，該法的制定完善了我國有關監督的法律體系，使得監督過程有法可依。其實施是國家對人民利益的有力保障，對于地方人大常委會依法行使監督職權、健全監督機制、增強監督實效、促進依法行政和公正司法，將產生重大而深遠的影響，是推進社會主義民主法治的制度化、規范化及程序化建設的重要步驟。
　　法律的生命力在于實施。監督法所規范的，不僅包括各級人大常委會如何行使監督職權，還包括“一府兩院”如何履行接受同級人大常委會監督的義務。五年來，《監督法》的頒布和實施起到了一定的積極作用，如有效推進了我國民主法治的進步，固定了一些社會認可的好的做法與經驗，監督程序更加規范、情況更加透明、監督重點更加突出，監督方式更加完善等。可以說，《監督法》實施的每一步都是黨和政府社會管理事務中的重點，為“發展才是硬道理”保駕護航。

　　二、《監督法》實施過程中存在的問題

　　但是法律的實施是動態發展的過程，且法律本身也需要不斷完善，監督法在實施過程中，凸顯出了理論和實踐的差距，隨著信息的傳遞、各種阻力的影響，其威信和作用被削弱。筆者認為，在《監督法》實施過程中存在的一些不容忽視的問題應該引起高度重視。
　　（一）監督認識尚需提高
　　自《監督法》頒布以來，人們對人大監督職能的認識有所提高，但無論對于監督者還是被監督者而言，真正從國家政治制度的角度和民主政治建設的高度來認識人大監督權的卻很有限，普遍存在著監督意識薄弱的問題。首先，地方監督缺乏明確性，監督對象發生偏離。對事的監督多，而對人的監督力度缺乏。這種“對事不對人”的監督方式存在嚴重的弊端，導致工作處于重重包圍之下，而個人行為卻游離于《監督法》之外，存在治標不治本的問題。其次，地方人大以事后監督為主，嚴重缺乏事前監督。“事后嚴格監督，事前忽視監督”現象突出，從而增加了事故的發生率，因此我們往往會看到事故發生以后，監督成了重點。“凡事預則立，不預則廢”，監督更是如此，事后監督的“殺雞儆猴”成本高，且效果不明顯，影響了監督工作的效率。再次，一些被監督者缺乏自覺接受監督的意識和觀念，在思想上抵觸，在行為上規避。有的認為人大監督是例行公事，對其開展的監督活動不屑一顧；有的認為監督就是挑刺，是對其工作的否定，對人大提出的意見和建議聽之任之，對專項工作報告回避問題，辦理人大提出的審議意見敷衍了事；有的地方甚至出現了向人大匯報工作時主要負責人不到場，人大評議其工作借故不參加的現象。
　　（二）自身建設尚需完善
　　監督法本身就是一個帶有強制性的法律，怎樣確保監督法的有效執行是重要前提條件。地方《監督法》的執行力度在于地方人大。地方人大有監督權、立法權、決定權、人事任免權。憲法所設定的這些職權充分體現了地方人大作為地方最高權力機構的法律權威地位，提高了地方人大在中國地方政治活動中的影響力，然而地方人大的監督與法律的要求差距較大。地方人大一般以臨時組織為主，沒有專門的監督機構；臨時組織的成員往往是非專業的，在素質上不適應人大監督工作的需要，因為在地方人大的選舉中，往往只考慮政治素質、代表階層，而常忽視其參政議政能力，難以進行有效的監督；尤其是在重要的違法審查過程中，既沒有專門的審查機構，也沒有明確審查程序和審查時限，這就導致了監督的作用不可能達到預期效果。因此，筆者認為監督法的建設、完善和實施需要有高標準、嚴要求的機構，其執行也需要有專業人員的積極參與，才能有效力、有力度、有影響。
　　（三）監督體制尚需理順
　　《監督法》第32條明確規定了全國人大常委會對最高人民法院、最高人民檢察院所做出的司法解釋的監督職權，同時還規定了全國人大常委會具體審查司法解釋的法律程序。可見，地方人大是地方公民代表參政、議政、監政的權力機構，但監督法的具體法規以及決議的執行卻需要“一府兩院”的配合，地方人大并沒有實際的直接強制執行權。法律的執行如果缺少強度，就如同白紙空文，勢必不利于保障人民的根本利益。同時，《監督法》建立了各級人大常委會監督職權的公開行使制度，然而在監督工作實踐中，地方人大的最高權力機關地位卻受到地方“一府兩院”的沖擊，主要表現在以下幾個方面：（1）人大雖為法律制定的地方最高權力機構，但地方黨委并不受監督；（2）地方甚至出現反其道而行的現象，即黨委監督人大，并對政府工作進行監督。這種突出的矛盾導致不良監督現象的出現，使人大行使監督權遇到了嚴重的阻力。如在現行的體制中，地方各級人民政府的一把手通常也是地方同級黨委的第一副書記，而地方各級人大常委會主任，既不是同級黨委的副書記，也不是常委，排在政府一把手之后；且如果地方人大常委會主任由當地黨委書記兼任，還會出現自己監督自己的尷尬局面。因此，人大常委會如果要監督政府的工作，從現實的工作角度有些理不直、氣不壯，甚至還有無從下手、無所適從的境況，與其監督不了，還不如不去得罪人。于是在各級人大的監督中，就出現了一種怪現象，人大監督工作講成績的多，提問題的少；表揚的多，批評的少；肯定的多，挑刺的少；有時談到問題也是避重就輕，或者干脆把問題說成是提希望，繞道而行。正如當今社會上群眾戲說的“黨委搭臺，政府唱戲，人大鼓掌，政協看戲”。

　三、對策與建議

　　（一）提高監督認識，強化監督職能
　　首先，地方人大要提高自身的認識。憲法和法律賦予其監督“一府兩院”工作的權力，并對監督的方式和程序進行了明確規定，因此，地方人大常委會有必要、也有義務加強監督工作，要有充分的自信和膽略，有目的、有計劃地進行監督；要充分運用評議、調查、視察以及質詢、罷免和特定問題調查等監督手段；要加強責任意識，克服畏難情緒和不敢碰硬的思想，而沒有必要時刻考慮黨委的意見、意圖、是否越權等，要認識到監督是法定權力與法定義務，切實履行監督指責才是對黨的意志的最好貫徹，而如果不監督，就是失職、瀆職，甚至是對人民群眾和對社會的犯罪。人大代表和人大常委會成員要切實擔負起監督這一神圣職責，不斷促進“一府兩院”改進工作方法，提高服務質量，切實推進各項工作穩步發展。其次，“一府兩院”也需要強化對人大監督的認識。不但要認識到人大的監督職能是我國政治制度的體現，是民主政治建設的必要構成，而且要認真學習《憲法》《監督法》等有關人大監督職權的法律制度，并且還要主動配合人大的監督工作，形成良性互動，使監督成為一種自然和習慣，公正司法、依法行政。
　　（二）創新監督形式，提高監督水平
　　監督的不完善，一方面是上述監督體制存在一定的問題，另一方面是受到政治文化因素的影響。中國傳統的官本位思想較重、傳統政治心理習慣依然存在，成為阻礙人大制度創新的重要因素。筆者認為應從以下三方面創新監督形式，提高監督水平。第一，重視民主政治文化的建設，從思想上為監督制度的創新掃除障礙。第二，監督應突出重點。堅持共同享有的原則，要把老百姓最現實、最迫切、最關心的利益問題和焦點問題作為監督的重點，切實做到工作安排有重點、活動開展有重點、執法檢查有重點、調查視察有重點，努力形成全體人民對監督各盡其能的和諧相處局面。第三，強化公民的法治思想，使人民知法、懂法、依法辦事，增強人民群眾政治參與的積極性，鼓勵群眾自覺行使監督權，逐步形成全民監督意識，使監督權實現由高層化向文化性、民眾性、民主性管理的轉變。營造有利于人大監督制度創新的文化氛圍。
　　（三）加強對財政計劃和預、決算的監督
　　財政是進行各項事業和計劃的基礎，筆者認為人大工作要做好監督工作，必須認真把好財政監督這一關鍵點，從而提高有效監督。監督法第三章規定的“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”，這項工作內容早就列入了人大監督的范疇并在實施，但這些監督到目前為止，都有程式化的傾向。如每年一次的人代會上就有相關的專門議程，定期召開的常委會也有相關的議題安排。譬如對財政預決算報告的審查，可以說，一次人代會開下來，代表們雖聽了相關工作報告，但對財政的錢怎么花的，花到什么地方去了，沒有幾個代表真正清楚，因為報告的內容十分粗略，但鮮有不通過的例子，這樣就不可能真正起到審查、監督的作用。因此，在財政監督中，需要加強《監督法》中的計劃和預算監督，提高監督措施的強硬性，必須處理好以下三個方面的關系：報總賬與查細賬的關系、原則審查和績效審查的關系、人大財政經濟委員會審查和審計審查的關系。對不執行預算方案和不配合接受監督的，果斷先立案，后處理。只有這樣，《監督法》才能得到全面實施，才能有效避免各類事故的發生，才能保護群眾的人身和財產安全，使黨和政府在執政過程中真正做到知法、守法，減少腐敗，才能使我國民主法制建設的步伐再邁出更為堅定的一步。