簡論《監(jiān)督法》實(shí)施中存在的問題及對策探析

論文摘要　《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的實(shí)施已5年有余，然而今年7?23甬溫線特別重大鐵路交通事故的發(fā)生，以及上海地鐵的逆行，再次將監(jiān)督的作用推上前沿。本文將針對該法實(shí)施中的一些問題進(jìn)行探討，并嘗試提出強(qiáng)化監(jiān)督職能、提高監(jiān)督水平的對策和建議。

　　論文關(guān)鍵詞　監(jiān)督法　監(jiān)督水平　自身認(rèn)識

　　一、貫徹實(shí)施《監(jiān)督法》的重大意義

　　《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（下簡稱《監(jiān)督法》）于2007年1月1日依法開始施行。該法是我國各級人大常委會在監(jiān)督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的過程中必須遵守的重要法律，該法的制定完善了我國有關(guān)監(jiān)督的法律體系，使得監(jiān)督過程有法可依。其實(shí)施是國家對人民利益的有力保障，對于地方人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)、健全監(jiān)督機(jī)制、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效、促進(jìn)依法行政和公正司法，將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，是推進(jìn)社會主義民主法治的制度化、規(guī)范化及程序化建設(shè)的重要步驟。
　　法律的生命力在于實(shí)施。監(jiān)督法所規(guī)范的，不僅包括各級人大常委會如何行使監(jiān)督職權(quán)，還包括“一府兩院”如何履行接受同級人大常委會監(jiān)督的義務(wù)。五年來，《監(jiān)督法》的頒布和實(shí)施起到了一定的積極作用，如有效推進(jìn)了我國民主法治的進(jìn)步，固定了一些社會認(rèn)可的好的做法與經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督程序更加規(guī)范、情況更加透明、監(jiān)督重點(diǎn)更加突出，監(jiān)督方式更加完善等。可以說，《監(jiān)督法》實(shí)施的每一步都是黨和政府社會管理事務(wù)中的重點(diǎn)，為“發(fā)展才是硬道理”保駕護(hù)航。

　　二、《監(jiān)督法》實(shí)施過程中存在的問題

　　但是法律的實(shí)施是動態(tài)發(fā)展的過程，且法律本身也需要不斷完善，監(jiān)督法在實(shí)施過程中，凸顯出了理論和實(shí)踐的差距，隨著信息的傳遞、各種阻力的影響，其威信和作用被削弱。筆者認(rèn)為，在《監(jiān)督法》實(shí)施過程中存在的一些不容忽視的問題應(yīng)該引起高度重視。
　　（一）監(jiān)督認(rèn)識尚需提高
　　自《監(jiān)督法》頒布以來，人們對人大監(jiān)督職能的認(rèn)識有所提高，但無論對于監(jiān)督者還是被監(jiān)督者而言，真正從國家政治制度的角度和民主政治建設(shè)的高度來認(rèn)識人大監(jiān)督權(quán)的卻很有限，普遍存在著監(jiān)督意識薄弱的問題。首先，地方監(jiān)督缺乏明確性，監(jiān)督對象發(fā)生偏離。對事的監(jiān)督多，而對人的監(jiān)督力度缺乏。這種“對事不對人”的監(jiān)督方式存在嚴(yán)重的弊端，導(dǎo)致工作處于重重包圍之下，而個人行為卻游離于《監(jiān)督法》之外，存在治標(biāo)不治本的問題。其次，地方人大以事后監(jiān)督為主，嚴(yán)重缺乏事前監(jiān)督。“事后嚴(yán)格監(jiān)督，事前忽視監(jiān)督”現(xiàn)象突出，從而增加了事故的發(fā)生率，因此我們往往會看到事故發(fā)生以后，監(jiān)督成了重點(diǎn)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，監(jiān)督更是如此，事后監(jiān)督的“殺雞儆猴”成本高，且效果不明顯，影響了監(jiān)督工作的效率。再次，一些被監(jiān)督者缺乏自覺接受監(jiān)督的意識和觀念，在思想上抵觸，在行為上規(guī)避。有的認(rèn)為人大監(jiān)督是例行公事，對其開展的監(jiān)督活動不屑一顧；有的認(rèn)為監(jiān)督就是挑刺，是對其工作的否定，對人大提出的意見和建議聽之任之，對專項(xiàng)工作報(bào)告回避問題，辦理人大提出的審議意見敷衍了事；有的地方甚至出現(xiàn)了向人大匯報(bào)工作時主要負(fù)責(zé)人不到場，人大評議其工作借故不參加的現(xiàn)象。
　�。ǘ�）自身建設(shè)尚需完善
　　監(jiān)督法本身就是一個帶有強(qiáng)制性的法律，怎樣確保監(jiān)督法的有效執(zhí)行是重要前提條件。地方《監(jiān)督法》的執(zhí)行力度在于地方人大。地方人大有監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)、決定權(quán)、人事任免權(quán)。憲法所設(shè)定的這些職權(quán)充分體現(xiàn)了地方人大作為地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威地位，提高了地方人大在中國地方政治活動中的影響力，然而地方人大的監(jiān)督與法律的要求差距較大。地方人大一般以臨時組織為主，沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；臨時組織的成員往往是非專業(yè)的，在素質(zhì)上不適應(yīng)人大監(jiān)督工作的需要，因?yàn)樵诘胤饺舜蟮倪x舉中，往往只考慮政治素質(zhì)、代表階層，而常忽視其參政議政能力，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督；尤其是在重要的違法審查過程中，既沒有專門的審查機(jī)構(gòu)，也沒有明確審查程序和審查時限，這就導(dǎo)致了監(jiān)督的作用不可能達(dá)到預(yù)期效果。因此，筆者認(rèn)為監(jiān)督法的建設(shè)、完善和實(shí)施需要有高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行也需要有專業(yè)人員的積極參與，才能有效力、有力度、有影響。
　�。ㄈ�）監(jiān)督體制尚需理順
　　《監(jiān)督法》第32條明確規(guī)定了全國人大常委會對最高人民法院、最高人民檢察院所做出的司法解釋的監(jiān)督職權(quán)，同時還規(guī)定了全國人大常委會具體審查司法解釋的法律程序�？梢�，地方人大是地方公民代表參政、議政、監(jiān)政的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但監(jiān)督法的具體法規(guī)以及決議的執(zhí)行卻需要“一府兩院”的配合，地方人大并沒有實(shí)際的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。法律的執(zhí)行如果缺少強(qiáng)度，就如同白紙空文，勢必不利于保障人民的根本利益。同時，《監(jiān)督法》建立了各級人大常委會監(jiān)督職權(quán)的公開行使制度，然而在監(jiān)督工作實(shí)踐中，地方人大的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位卻受到地方“一府兩院”的沖擊，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）人大雖為法律制定的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但地方黨委并不受監(jiān)督；（2）地方甚至出現(xiàn)反其道而行的現(xiàn)象，即黨委監(jiān)督人大，并對政府工作進(jìn)行監(jiān)督。這種突出的矛盾導(dǎo)致不良監(jiān)督現(xiàn)象的出現(xiàn)，使人大行使監(jiān)督權(quán)遇到了嚴(yán)重的阻力。如在現(xiàn)行的體制中，地方各級人民政府的一把手通常也是地方同級黨委的第一副書記，而地方各級人大常委會主任，既不是同級黨委的副書記，也不是常委，排在政府一把手之后；且如果地方人大常委會主任由當(dāng)?shù)攸h委書記兼任，還會出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬局面。因此，人大常委會如果要監(jiān)督政府的工作，從現(xiàn)實(shí)的工作角度有些理不直、氣不壯，甚至還有無從下手、無所適從的境況，與其監(jiān)督不了，還不如不去得罪人。于是在各級人大的監(jiān)督中，就出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象，人大監(jiān)督工作講成績的多，提問題的少；表揚(yáng)的多，批評的少；肯定的多，挑刺的少；有時談到問題也是避重就輕，或者干脆把問題說成是提希望，繞道而行。正如當(dāng)今社會上群眾戲說的“黨委搭臺，政府唱戲，人大鼓掌，政協(xié)看戲”。

三、對策與建議

　�。ㄒ唬┨岣弑O(jiān)督認(rèn)識，強(qiáng)化監(jiān)督職能
　　首先，地方人大要提高自身的認(rèn)識。憲法和法律賦予其監(jiān)督“一府兩院”工作的權(quán)力，并對監(jiān)督的方式和程序進(jìn)行了明確規(guī)定，因此，地方人大常委會有必要、也有義務(wù)加強(qiáng)監(jiān)督工作，要有充分的自信和膽略，有目的、有計(jì)劃地進(jìn)行監(jiān)督；要充分運(yùn)用評議、調(diào)查、視察以及質(zhì)詢、罷免和特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段；要加強(qiáng)責(zé)任意識，克服畏難情緒和不敢碰硬的思想，而沒有必要時刻考慮黨委的意見、意圖、是否越權(quán)等，要認(rèn)識到監(jiān)督是法定權(quán)力與法定義務(wù)，切實(shí)履行監(jiān)督指責(zé)才是對黨的意志的最好貫徹，而如果不監(jiān)督，就是失職、瀆職，甚至是對人民群眾和對社會的犯罪。人大代表和人大常委會成員要切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督這一神圣職責(zé)，不斷促進(jìn)“一府兩院”改進(jìn)工作方法，提高服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作穩(wěn)步發(fā)展。其次，“一府兩院”也需要強(qiáng)化對人大監(jiān)督的認(rèn)識。不但要認(rèn)識到人大的監(jiān)督職能是我國政治制度的體現(xiàn)，是民主政治建設(shè)的必要構(gòu)成，而且要認(rèn)真學(xué)習(xí)《憲法》《監(jiān)督法》等有關(guān)人大監(jiān)督職權(quán)的法律制度，并且還要主動配合人大的監(jiān)督工作，形成良性互動，使監(jiān)督成為一種自然和習(xí)慣，公正司法、依法行政。
　�。ǘ�）創(chuàng)新監(jiān)督形式，提高監(jiān)督水平
　　監(jiān)督的不完善，一方面是上述監(jiān)督體制存在一定的問題，另一方面是受到政治文化因素的影響。中國傳統(tǒng)的官本位思想較重、傳統(tǒng)政治心理習(xí)慣依然存在，成為阻礙人大制度創(chuàng)新的重要因素。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三方面創(chuàng)新監(jiān)督形式，提高監(jiān)督水平。第一，重視民主政治文化的建設(shè)，從思想上為監(jiān)督制度的創(chuàng)新掃除障礙。第二，監(jiān)督應(yīng)突出重點(diǎn)。堅(jiān)持共同享有的原則，要把老百姓最現(xiàn)實(shí)、最迫切、最關(guān)心的利益問題和焦點(diǎn)問題作為監(jiān)督的重點(diǎn)，切實(shí)做到工作安排有重點(diǎn)、活動開展有重點(diǎn)、執(zhí)法檢查有重點(diǎn)、調(diào)查視察有重點(diǎn)，努力形成全體人民對監(jiān)督各盡其能的和諧相處局面。第三，強(qiáng)化公民的法治思想，使人民知法、懂法、依法辦事，增強(qiáng)人民群眾政治參與的積極性，鼓勵群眾自覺行使監(jiān)督權(quán)，逐步形成全民監(jiān)督意識，使監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)由高層化向文化性、民眾性、民主性管理的轉(zhuǎn)變。營造有利于人大監(jiān)督制度創(chuàng)新的文化氛圍。
　�。ㄈ�）加強(qiáng)對財(cái)政計(jì)劃和預(yù)、決算的監(jiān)督
　　財(cái)政是進(jìn)行各項(xiàng)事業(yè)和計(jì)劃的基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為人大工作要做好監(jiān)督工作，必須認(rèn)真把好財(cái)政監(jiān)督這一關(guān)鍵點(diǎn)，從而提高有效監(jiān)督。監(jiān)督法第三章規(guī)定的“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告”，這項(xiàng)工作內(nèi)容早就列入了人大監(jiān)督的范疇并在實(shí)施，但這些監(jiān)督到目前為止，都有程式化的傾向。如每年一次的人代會上就有相關(guān)的專門議程，定期召開的常委會也有相關(guān)的議題安排。譬如對財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的審查，可以說，一次人代會開下來，代表們雖聽了相關(guān)工作報(bào)告，但對財(cái)政的錢怎么花的，花到什么地方去了，沒有幾個代表真正清楚，因?yàn)閳?bào)告的內(nèi)容十分粗略，但鮮有不通過的例子，這樣就不可能真正起到審查、監(jiān)督的作用。因此，在財(cái)政監(jiān)督中，需要加強(qiáng)《監(jiān)督法》中的計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督，提高監(jiān)督措施的強(qiáng)硬性，必須處理好以下三個方面的關(guān)系：報(bào)總賬與查細(xì)賬的關(guān)系、原則審查和績效審查的關(guān)系、人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會審查和審計(jì)審查的關(guān)系。對不執(zhí)行預(yù)算方案和不配合接受監(jiān)督的，果斷先立案，后處理。只有這樣，《監(jiān)督法》才能得到全面實(shí)施，才能有效避免各類事故的發(fā)生，才能保護(hù)群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全，使黨和政府在執(zhí)政過程中真正做到知法、守法，減少腐敗，才能使我國民主法制建設(shè)的步伐再邁出更為堅(jiān)定的一步。